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福田“新代建制”促民生项目建设提速增效

发布时间:2017-09-29 来源:深圳特区报

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  市场能做好的坚决交给市场,专业的事情坚决交给专业的机构,政府部门从“办事”转变为“管事”,将更多的精力用来负责建设资金筹措和宏观层面的监管工作,从而确保政府投资项目建设质量速度的双提升。 

  今年以来,福田区推进政府投资项目“代建制”改革,继出台《福田区政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》后,近期又配套出台了各项配套制度,包括《福田区政府投资代建项目工程质量潜在缺陷保险实施细则》、《福田区政府投资建设项目代建单位预选库管理实施细则》2个细则,及《福田区政府投资建设项目代建方案模板》、《福田区政府投资代建项目代建管理费总额控制数费率计提办法》、《福田区政府投资代建项目招投标与合同指南》3个指南,全面建立政府投资项目“代建制”改革的制度体系,其不仅开辟了全国首个全过程全链条、深度市场化专业化的代建制新模式,也构建起了目前国内最完善的全政府投资代建项目模式系统。 

  “代建制”改革开辟市场化专业化代建新渠道 

  “代建制”即“代为建设”,是指委托单位通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位,按照合同约定履行政府投资项目全过程建设管理职责,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交委托单位的制度。 

  2002年以来,借鉴香港地区经验做法,深圳在全国率先建立政府集中代建管理体系,将原各部委办局各自独立的基建职能统一归口到新成立的市建筑工务署。福田区据此相应设立了建筑工务局,从而建立起了区级政府集中代建管理体系。政府集中代建模式一定程度上提高了政府投资项目的管理水平和廉政风险的防控水平,但在实践中也面临着一些问题,主要体现在区建工局受制于政府编制人员限制,专业人员不足,负担过重、激励也不足,人员流动大,导致项目建设的运行效率不高。 

  政府集中代建+社会代建的双重代建模式转移了部分政府建设项目,一定程度上减轻了建工部门的任务压力,发挥了社会代建企业的专业能力,但是没有根本上改变以行政化管理方式承担代建项目的缺陷,如双重代建拉长了管理链条,增加了主体,可能进一步降低了效率;建工部门仍是代建主体,社会代建企业的主体地位并未确立,无法充分发挥其作用。 

  今年以来,为深化供给侧结构性改革,完善政府投资管理体制,福田区充分发挥中心城区先行先试的作用,主动作为,以发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用为导向,以区级重点改革项目推进政府投资项目“代建制”改革。 

  出台《福田区政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》(以下简称“新代建制”),坚持以“权责明晰、分工合理、廉洁高效、合作共赢”为基本原则,大胆面向市场选择代建主体,代建主体实行全过程代建,创新引入商业保险参与项目质量管控和监督。通过出台一套代建制管理办法及系列文件,建立一个由领军型优质企业组成的代建及保险单位预选库,率先推出全过程、全链条、深度市场化、专业化的代建新模式。 

  六大创新亮点构建代建全过程管理体系 

  新代建制,具有六大创新亮点。 

  较大程度解放了委托部门和建工部门。委托单位直接发起选择代建单位,代建单位自项目建议书阶段开始介入,委托单位只需提出需求和确认需求,建工部门也不再参与,不需像以往一样每个环节亲力亲为。每个代建项目都由代建单位负责,相当于政府集中代建之外根据项目成立相应的社会化专业化的“建工局”去履行建设任务。 

  设置预选库提供快速选择代建单位的渠道。新代建制通过适当提高代建单位的准入条件,先行通过招标甄选出高水平的代建单位入库,完善代建信用责任体系提高代建准入条件,引入高水平代建企业,提高项目建设品质。 

  确立代建单位主体地位并由其履行全过程建设职能。新代建制中的代建单位具有三种形态,按从低到高分别是单项体、联合体、单一体。单项体是最常见的形态,即代建单位是万科、天健等开发商,本身并不具备投资咨询、设计、勘察等相关服务事项资质,代建项目涉及的相关服务事项,由代建单位逐项招标产生。联合体是代建单位和投资咨询、设计、勘察、监理等相关服务事项的机构,通过协议组建的合作体,这个合作体并非独立法人;单一体是集代建、投资咨询、设计、勘察、监理等于一体的独立法人。而委托单位不管选择哪种形态的代建单位,均由其履行全过程代建的职能,赋予其采购和施工合同的报建人、次级合同招标人、次级合同签订人、项目资金管理人的法律地位,给予充分的项目管理决策权,有利于保持项目需求的连续性、一贯性。 

  对代建单位有明确的奖惩机制。奖励方面,代建单位正常组织实施代建项目,能够获取代建管理费和利润。如果代建项目采用新技术新工艺或者较复杂,还可报请区相关会议审批后适当突破财政部规定的比例。此外,如果决算较总概算节余较多,还可申请额外奖励。 

  代建单位行为受到保险单位的有效制约。创新引入商业保险机制,保险单位由委托单位选择,对委托单位负责。保险单位委托风险管理机构,风险管理机构对保险单位负责,行使全过程质量安全监督职能,加强项目全过程工程质量安全监督。 

  工程质量能够得到强有力的保障。新代建制在保留施工监理的基础上,创新引入建设工程质量潜在缺陷保险(IDI)制度,约束代建单位相关人员的责任。 

  释放市场活力,促政府项目建设提质增效 

  据悉,福田区此次共集中启动19个代建项目,总投资75.9亿元,包括打造精品特色学校、美化城区生态环境、丰富公共文体服务、保障城区公共安全、营造城区宜居环境等五大类。 

  以入围福田区建设工程代建单位全过程咨询类预选库的深圳市华阳国际工程设计股份有限公司为例,该公司将负责执行福田保税区楼宇景观提升工程二期。公司有关负责人表示,在全过程代建的大背景下,这既是一种机遇,更是一种挑战。 

  “现在工程到了手里,我们首先要考虑的是如何按期、保质且优质地完成……不同以往的是,这是一种全过程思维,不会再为一个板块的利益而牺牲其他,即在源头上提升建筑品质,把建筑本身的价值挖掘得更充分。”该人士表示,在整个中国建筑行业看来,福田区代建制改革,无论对于政府投资项目建设的质量速度,还是建筑行业本身的转型升级要求,都有着非常重要而深远的激励意义。 

  “打造建筑行业的全过程咨询服务,这本身也是一种市场趋势,能够让一些具备国际化视野、具有专业能力的公司,在设计、施工、咨询上的优势得以进一步发挥。”该人士表示,预选库机制的建立优先让有实力的企业,在政府的这一轮改革中充当参与者,使其能以专业手段去协调行业内各类资源,减轻政府负担,同时也有助于企业在能力培养、综合管理上提升和扩大自身的优势。 

  据福田区发改局有关负责人介绍,新代建制并不是否定现有的建工模式,原有的政府集中代建模式仍可以继续沿用,而是增辟一条更加市场化、专业化、法治化的代建新渠道,全面推行全过程代建,释放市场活力。 

  “其最大的特点是厘清责任,重构主体关系,充分发挥市场和政府各自的作用,让市场主体(代建单位、保险单位)形成有效的相互制约,既有主动权,也要接受制约和监督;而政府部门抽身而出,做好需求提出和行业监管,推动福田区政府投资项目建设质量和速度的双提升。” 

  提高门槛,优中选优缩短流程规范管理福田区建立代建单位和保险单位预选库机制 

  在福田区政府投资代建项目供给侧结构性改革中,作为一大创新亮点的代建单位和保险单位预选库机制建立,目前已正式完成。福田区拟通过建立预选库机制、完善代建信用责任体系提高代建准入条件,引入高水平代建企业,提高项目建设品质。 

  据了解,新代建制通过适当提高代建单位的准入条件,先行通过招标甄选出高水平的代建单位入库。为确保高标准选拔上市公司和优秀企业先行入库,“两库”的建立设置了严格的招标标准,对专业资质等级、资本金规模、运营管理能力等指标进行量化考核,并面向全国范围公开招标。 

  此前,招标工作一经启动,即在社会反响热烈,共有83家代建企业积极参与,最后中标的单位共37家,包括中国一冶、中铁建工和中建八局等建筑工程类企业10家,中国建筑科学研究院、中国市政工程东北设计研究总院等设计类企业10家,华润、万科和深业集团等房地产类企业7家,上海建科、广东省建筑设计研究院等全过程咨询类企业10家。保险单位预选库共5家保险单位参与竞标,最终平安保险、太平洋保险和人保财险3家单位中标。 

  据福田区发改局相关负责人介绍,通过“两库”,可充分借助市场化组织的专业技术和管理力量,缩短代建单位、保险单位的招标时限,加快政府投资项目建设进度。同时,有利于提高代建单位及保险单位的门槛,确保更多优质的单位通过招标先行入库,有利于培育壮大一批高水平的全过程工程咨询单位,切实提高政府投资代建项目的建设管理水平和投资效益。 

  值得一提的是,预选库并不排斥代建项目单独公开招标,只是多一个可选择的渠道。预选库建立是一个逐步的过程,前期选择综合类的代建单位入库,再逐步选择专业类的入库。制定预选库管理规范,明确入库的准入条件、过程管理规范和退出机制,确保高水平运作。 

  工程质量潜在缺陷保险(IDI)开创全国先河,福田区引入商业保险机制,为建筑工程质量提供“硬保障” 

  从今往后,福田区政府投资建设项目在保险责任期内出现符合承保条件的质量缺陷,委托单位只需打电话向保险公司报案即可,剩下的维修、赔付、索赔等事项,均由保险公司来搞定,这是福田“新代建制”创新引入商业保险机制所带来的新场景。据悉,借鉴国际先进做法,“新代建制”在政府投资代建项目中全面推行“工程质量潜在缺陷保险”(“IDI”),同时也开创了全国先河。 

  政府投资建设项目有施工监理,但在目前国内的实践中并未达到预期效果。新代建制则在保留施工监理的基础上,创新引入建设工程质量潜在缺陷保险(IDI)制度,通过代建合同设计厘清权责,创新引入商业保险等市场化风险管控机制,保障代建责任全过程履行和后期维修责任到位,以确保工程质量能得到硬保障。 

  工程质量安全风险管理机构受保险公司委托,行使全过程质量风险审查监督职责,以市场手段约束代建单位履约行为。此举如同给汽车上保险,由投保人向保险公司交付保险费,保险公司按照合同约定在项目建设过程中提供质量风险控制服务,并在建设项目竣工后的保险期内,由保险公司承担赔付责任。商业保险将全程参与政府投资项目建设的质量安全防控,施工环节出现任何质量问题,保险公司都将依据实际情况履约维修赔偿,追溯相关设计、代建和施工单位责任。 

  据介绍,IDI制度起源于法国,是一项强制性保险,是指投保人向保险公司交付保险费,保险公司按照合同约定在项目建设过程中提供质量风险控制服务,并在建设项目竣工后的保险期内,由保险公司承担赔付责任。建设工程质量保险的核心理念是,通过专业手段把不可保风险,转换成可保风险。 

  新代建制创新引入商业保险机制,保险单位由委托单位选择,对委托单位负责。保险单位委托风险管理机构,风险管理机构对保险单位负责,行使全过程质量安全监督职能,加强项目全过程工程质量安全监督。简而言之,就是让市场主体之间形成相互之间的有效制约。有了保险单位及其委托的风险管理机构后,代建单位、设计单位、施工单位等的行为,就会受到风险管理机构的监督。保险公司出于避免出现工程质量问题需要赔偿的考虑,会对转包或违法分包、专业资质挂靠等行为想尽办法进行监督。 


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