一、如何理解《福田区政府与社会资本合作（PPP）管理办法》（以下简称《办法》）的背景和意义？

　　作为深圳市的“改革先锋城区”，福田区早在2015年就积极响应国家政策，开始推行PPP模式，相继颁布《福田区政府与社会资本合作项目操作流程》和《关于建立福田区政府与社会资本合作管理联席会议制度的通知》，并陆续成功开展福田区福利中心等多个PPP试点项目。2017年8月，在总结以往PPP项目实践经验的基础上，福田区在深圳市率先印发《福田区政府与社会资本合作项目实施办法（试行）》（福府办规〔2017〕6号）（以下简称《实施办法》），为区域PPP项目的发展打下了基础。

　　近年来，随着PPP项目的不断增多，涉及相关领域的专业问题也愈加复杂，加上我区PPP领域出现一些新情况、新问题，原有的办法已不适用，亟需重新修订。

　　一是清理与上位法冲突政策的迫切需要。国务院、财政部、发改委、深圳市相继出台一系列PPP法律法规以规范PPP项目操作。如2019年以来财政部印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），国务院印发了《政府投资条例》（国令第712号），发改委印发了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）等法律法规。《实施办法》在审批流程、决策程序、绩效考核、合同管理等多方面需要同步优化以与最新法律法规保持一致。

　　二是规范PPP项目全过程管理的必然要求。《实施办法》关于发起方式、立项方式、前期审批程序、采购流程等方面存在争议，可行性论证、绩效考核等问题缺乏有针对性的制度安排，需要完善相关制度设计，打造更多经得起历史考验的优质公共产品。

　　三是激发社会投资活力的必备工具。以往对政府应提供的公共产品和服务类项目，惯性考虑的是政府投资或购买服务，未能优先考虑拓宽投融资渠道、撬动市场力量，因此局限性较大且不可持续。因此亟需修订出台《福田区政府与社会资本合作（PPP）管理办法》等相关制度，优化推广政府和社会资本多元合作模式，拓宽融资渠道，激发社会投资活力，优化公共品供给，提高财政资金使用效率。

　　二、《办法》编制有哪些依据？

　　（一）国家法律法规

　　1.《政府投资条例》（国令第712号）

　　2.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）

　　3.《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）

　　4.《国家发改委印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）

　　5.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委等6部委第25号令）

　　6.《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

　　7.《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）

　　8.《关于推进政府社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）

　　9.《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号）

　　10.关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号）

　　11.《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）

　　12.《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号）

　　13.《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）

　　14.《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）

　　（二）省市区相关政策法规

　　1.《深圳市政府和社会资本合作（PPP）实施细则（试行）》（深发改规〔2018〕1号）

　　2.《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市政府和社会资本合作（PPP）联席会议制度的通知》（深府办函〔2018〕76号）

　　3.《深圳经济特区政府采购条例》（2012）

　　4.《福田区政府与社会资本合作项目实施办法（试行）》（福府办规〔2017〕6号）

　　5.《福田区政府与社会资本合作项目操作流程》（深福发改〔2015〕162号）

　　6.《深圳市福田区人民政府办公室关于建立福田区政府与社会资本合作管理联席会议制度的通知》（福字〔2015〕1号）

　　三、《办法》编制的思路是什么？

　　《办法》以“依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益”为基本原则，在总结我区PPP项目试点经验教训的基础上，进一步学习借鉴国家部委对PPP模式的最新改革要求，明确了我区PPP项目操作流程和实施路径。《办法》共六个章节、二十九条，主要为原则性规定，并包括五个附件，分别为：福田区政府与社会资本合作（PPP）实施细则（共六个章节，三十三条，主要为操作性规定，对福田区政府与社会资本合作（PPP）项目操作流程进行了规范）、名词解释、福田区PPP项目实施流程图、福田区PPP项目建议书编制指引、福田PPP项目实施方案编制指引等。

　　四、如何理解《办法》的主要内容？

　　《办法》分为总则、前期阶段、社会资本方选择、实施阶段、项目移交、附则等六个章节，共二十九条，主要包括以下内容：

　　（一）规范PPP项目适用范围。《办法》结合财政部、发改委最新法律法规对推进PPP模式规范发展的相关意见，进一步从项目性质、项目特点等方面对PPP模式的适用范围和基本要求进行了明确。同时，与原《实施办法》相比，新《办法》根据经营属性对项目进行分类并明确可采用运作方式。

　　（二）明确项目发起路径。根据PPP项目发起主体和路径的不同，《办法》做出了针对性的规定：（1）区相关部门或事业单位报区政府相关会议研究同意，向区发展改革局提交项目建议书，申请发起PPP项目。（2）社会资本方向区行业主管部门提出PPP项目合作意向，区行业主管部门初步审核认为可按PPP模式实施的，报区政府相关会议研究同意后，向区发展改革局提交项目建议书，申请发起PPP项目。（3）区发展改革局受理区政府投资项目建议书，经审核认为适用PPP模式的，商建设单位并报区政府相关会议研究同意后，按PPP项目批复实施。（4）项目使用单位对已竣工验收的政府投资项目，认为通过存量项目PPP模式有利于提高运营效率、降低运营成本，报区政府相关会议研究同意后，向区发展改革局提交项目建议书，申请发起PPP项目。

　　（三）优化前期立项审批程序。《办法》将PPP项目的前期立项阶段明确划分为项目立项（一般依托项目建议书编制）-可行性论证（一般依托可研报告编制）-两评一案等三个阶段。第十二条项目建议书批复后应开展可行性论证。涉及固定资产投资的PPP项目（如采用BOT、BOOT、BOO等模式）须编制可行性研究报告。不涉及固定资产投资的PPP项目（如采用O&M模式），可行性论证应纳入项目建议书中，可免除编制可行性研究报告。以上规定充分结合了《政府投资条例》等法规的最新监管要求，并根据实际优化了PPP项目前期立项和审批程序，有助于加快项目实施。

　　（四）强化财政支出监督管理。针对其他地区PPP项目实践中反映出的超出自身财力、固化政府支出责任等问题，《办法》结合财金〔2019〕10号相关规定，强化了对PPP项目的审慎监管要求。一是《办法》重申“5%”“7%”“10%”等监管红线，要求区财政局牵头建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任的变化情况及时预警。二是结合最新国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理相关政策文件，《办法》提出，社会资本方或项目公司应当严格执行固定资产投资项目资本金制度的各项规定，防止过度举债融资。三是《办法》强调政府部门不得为社会资本方或项目公司的融资提供担保，不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加政府隐性债务。

　　（五）强调社会资本采购要求。与原《实施办法》相比，新《办法》进一步细化了PPP项目社会资本的选择流程。增加资格预审环节，在PPP项目采购阶段要求对潜在投标人的资格进行审查。

　　（六）完善全流程绩效考核体系。《办法》明确实施机构应在区财政局、行业主管部门的指导下依法开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。应建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。项目实施机构应根据项目合同约定，制定政府、社会资本方和服务使用者三方共同参与的绩效评价考核标准，对项目的运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。

　　（七）增加特殊情形处理方式。针对PPP项目签约方众多，合作期限长，合同关系复杂等难点，进一步完善了PPP项目合同的监督与管理体系，增加了对特殊情形的处理原则。《办法》对PPP项目运营期间可能出现的合同变更、合同终止、临时接管、争议解决等四种情形，均对相应处理方式、流程等进行了规定，使PPP项目全生命周期合同监管更加规范。

　　（八）更新前期文件的编制模板。《办法》依据最新法律法规对福田区PPP项目建议书编制指引、福田PPP项目实施方案编制指引进行了更新，指导PPP项目建议书和实施方案的编制重点和核心内容，科学规范行业主管部门和实施机构的文件编制工作，确保高质量项目前期论证工作的落实，亦对后续加快审批具有积极作用。

　　五、《办法》的主要亮点和创新点是什么？

　　总的来看，《办法》在参照国家出台的一系列PPP改革指导文件的基础上，形成了具有福田特色的PPP制度设计和操作流程。《办法》的亮点和创新点具体包括：

　　（一）建立主动生成机制。《办法》从项目性质、项目特点等方面对可以采用PPP模式的项目的特征进行了清晰界定，PPP项目的筛选标准更为明晰，项目发起单位可以依据标准，对潜在项目进行主动的筛选和分析。

　　（二）鼓励多元主体平等参与项目。《办法》鼓励民营企业、国有企业、外商投资企业、混合所有制企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。政府方应合理设定采购标准和条件，确保采购过程公平、公正、公开，不得以不合理的采购条件对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，营造公平竞争环境，激发和促进民间投资。

　　（三）鼓励运作模式创新。鼓励“非经营性项目”“准经营性项目”与“经营性项目”捆绑运作，通过建立合理的使用者付费机制，增强非经营性项目和准经营性项目对社会资本的吸引力。支持应用PPP模式规范有序盘活存量资产。对存量项目可采用转让－运营－移交（TOT）、改建－运营－移交（ROT）、委托运营（O&M）等模式推进。

　　（四）建立主动选择机制。区发展改革局受理区政府投资项目建议书，经审核认为适用PPP模式的，经商建设单位并报区政府相关会议研究同意后，按PPP项目批复实施。在保障项目前期工作合法合规的前提下，有效简化前期工作流程，提高工作效率。

　　（五）新增市场测试环节。针对PPP项目落地难、落地慢的问题，《办法》新增了市场测试环节作为可选项，在实施方案编制完成后，实施机构可根据项目实际情况委托咨询机构进行可融资性测试及潜在社会资本市场测试，确保项目边界条件具备市场竞争性，有利于择优选取具备综合实力的社会资本落实项目实施工作，为项目顺利落地、有效实施提供保障。