一、改革背景

　　传统财政财务审计主要是查错防弊，通过对单位财政、财务收支和其他经济活动真实性、合法性的审计，揭露其在经济活动中存在的问题。随着国库集中核算体制的建立，传统财政财务审计面临着新的课题。一方面实行国库集中支付后，行政事业单位不再拥有真正财政预算资金，得到的只是一个财政部门批复的预算指标，这能有效地防止截留收入、挤占挪用资金、私设小金库等问题。同时，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，规范了各项支出，从源头上预防和遏制腐败。另一方面，实行国库集中支付后，有利于健全财政监督机制，形成了预算部门、支出单位、国库支付部门三者相互制约、相互监督的有机体，更有利于加强对财政支出全过程的监督和管理。健全的财政监督机制，弱化了以真实性、合法性为主要目标的传统财政财务审计职责。随着公共财政体制改革的不断深入，各级人大及其常委会和社会公众对政府审计的要求越来越高，不再局限于财政财务收支的真实性和合法性，更关心的是财政支出的经济性、效率性、效果性。

　　目前我国基层审计机关主要工作仍是财政财务审计，绩效审计仍处于探索阶段。我局从2004年至2008年完成的绩效审计项目数为14项，占总审计项目数5690项的0.25%，与《审计署2003至2007年审计工作发展规划》“争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”存在较大的差异。如此低的绩效审计项目比例显然难以适应当前社会发展的要求，满足不了政府及公众的需求。在审计机关刚性任务非常饱满、审计资源有限，国内现行的绩效审计法律依据、评价指标体系和审计程序等方面有待完善的情况下，创新审计思路和审计方法使绩效审计得以全面推广和普及，就成为我局的当务之急。

　　二、 改革内容

　　我局创造性地在财政财务收支审计中开展延伸性绩效审计，并总结归纳了主要做法提升为“综合审计”理论。综合审计是在传统财政财务审计审查资金的来龙去脉、违规违纪金额、制度建立和执行情况的基础上，以真实性为基础、合法性为重点、绩效性为核心，有选择地、有重点地从效益的层面上来衡量资金是否应该投入，投入的效果如何，是否以最小投入取得最大经济效益和社会效益等。综合审计不仅仅要审查资金使用、预算执行，还要对资金的安排、支出效果、管理活动、决策行为等进行审查；不仅仅对被审单位的财政、财务收支的真实性、合法性做出评价，还要对被审单位的经济、管理活动的经济性、效率性、效果性做出评价。

　　（一） “综合审计”理论研究上创新

　　“综合审计”理论创造性地提出了“一延伸”、“双拓展”的概念。“一延伸”是指从财务审计延伸到涵盖真实性、合法性、绩效性的全方位多角度立体综合审计，“双拓展”是指在审计目标和审计范围上进行拓展：一是审计目标上，从真实性、合法性审计目标拓展到以真实性、合法性为基础目标、绩效性为终端目标的综合审计目标；二是审计范围上，从对财政资金的审计拓展到整个财政活动，涵盖资金筹集分配、投资、政策执行和目标实现、部门和机构管理等方方面面。

　　（二）“综合审计”实践操作上创新

　　1．在审计技术和方法上

　　综合审计既要审查原始财务数据的真实完整，又要根据这些数据进行统计分析、归纳推理；既要运用传统的审计方法，又要通过定量、定性对比分析，对政府预算管理和公共财政体系的绩效做出客观、公正的评价；既要分析影响这些问题的原因和因素，又要跨出财政财务收支的框架，从完善机制、体制入手，充分发挥审计监督为宏观经济和政府预算管理服务的功能，满足成果使用者对审计的要求。

　　2.在审计内容和范围上

　　综合审计既要审查财政财务收支的合法性、真实性，又要向社会管理和公共服务领域倾斜，重点审查预算安排的经济性、财政投入的效益性，以提高经济效益和社会效益为根本目的，确保资源配置趋于合理；既要审查一级预算单位，又要审查以政府财政支出为纽带的政府部门整体经济活动的情况，使审计目标由过去的“鉴证”形式向事前确定目标，事中和事后评价的方式转变；既要审查行政事业单位财政资金的投入、投量，又要审查管理活动中的绩效，使审计评价能够从全方位、多角度、深层次提出建议和意见，为政府宏观决策提供依据。

　　三、 改革效果

　　在目前我局财务收支审计、经济责任审计刚性任务繁重，不能大幅增加专门绩效审计项目的情况下，开展综合审计既利用了现有条件，完善绩效审计理论，指导绩效审计实践；又可以在审计中培养绩效审计人才，规避了审计风险、深化了审计成果；还可以促进政府财务管理，改善政府管理绩效，是一条切合当前审计实际工作的新思路。

　　（一）理论研究出成果

　　2010年，我局从成功的典型性审计案例出发，积极总结工作经验，前瞻性提出“综合审计”理论，并申报了“财政专项资金综合审计研究”课题，在广东省众多参评课题中脱颖而出，获得广东省审计厅、省审计学会批准，作为广东省2010年至2011年立项审计科研项目开展研究。我局积极投入精兵强将开展课题研究，课题中期评审得到了审计领域领导、专家的高度认可。目前课题研究正在稳步开展中。

　　（二）审计工作上台阶

　　2010年，我局进一步解放思想、转变观念，选择若干社会关注的热点、领导关心的重点、公众有切身利益的项目开展了综合审计。

　　综合审计成果得到了区领导的高度评价，引起社会的共鸣和反响，得到被审单位的认可和推广。即使社会公众能及时了解资金的去向和使用效益，又及时监督了政府的行政行为，提高政府工作效率，树立政府在公众中的形象，还从机制上、体制上、管理上提出解决问题的办法，提升审计成效，为推动我区科学发展提供了制度保障和动力源泉。

　　四、改革展望

　　为贯彻胡锦涛总书记关于经济特区成立30周年的讲话精神，落实区委第86次常委扩大会议精神，我局将进一步大胆创新审计理念，全面拓宽审计思路，勇于探索审计方法，大力推进综合审计。从2011年起，我局将运用综合审计理论研究成果，有重点、有步骤地在财政财务审计项目中开展绩效评估，不断创新、探索、积累、总结，逐步建立完善综合审计评价指标体系，为推动审计事业的发展做出应有的贡献。

　　福田区审计局   

　　二○一一年三月八日