关于《福田区小散工程和零星作业安全生产管理实施细则》的政策解读

　　为了进一步加强福田区小散工程和零星作业监督管理，预防和减少安全事故发生，加快推进纳管工作，依据《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》等法律法规，结合福田区实际，我局制定了《福田区小散工程和零星作业安全生产管理实施细则》（下称“《实施细则》”），现对本《实施细则》解读如下：

　　一、制定背景

　　目前，我区的工程建设活动大体上可分为两类：

　　第一大类，是管理职责明确的建设活动，主要包括以下三类：一是需办理施工许可或报建手续的房屋市政工程、交通工程、水务工程等，其工程造价在30万元以上且建筑面积在300平方米以上（依据《建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》进行的限额划分），由住建、交通、水务等建设工程主管部门依职责分工分别监管；二是临时建筑活动，按照《深圳市临时用地和临时建筑管理规定》进行监管；三是违法建设活动，按照查违相关规定进行监管。

　　第二大类，是尚未纳入监管的建设活动，具体可分为以下三类：一是普通小散工程，《建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》规定，工程造价30万元以下或建筑面积300平方米以下的小型建设工程无需办理施工许可证；二是零星作业，将零星作业定义为：“在法定的公共区域进行的存在高处坠落、触电、物体打击、坍塌等特定安全风险且依法无需许可审批的小规模非工程建设类生产作业经营活动”；三是历史遗留违法建筑内开展的施工活动，即历史违建装修工程。

　　深圳市人民政府办公厅于2018年8月31日印发了《深圳市小散工程和零星作业安全生产纳管暂行办法》（以下简称《暂行办法》），进一步明确了对第二类尚未纳入监管的建设活动进行有效监管，为贯彻落实《暂行办法》的各项工作要求，结合我区实际，对我区的《福田区小散工程和零星作业安全管理暂行办法》（福安〔2018〕14号）各项条款内容进行了修订完善，形成《福田区小散工程和零星作业安全生产管理实施细则》。

　　二、主要思路

　　（一）全面纳管和分类纳管相结合

　　1.全面纳管。基于客观存在的安全风险，将之前未纳入监管体系的建设活动全面纳管，包括：（1）小散工程和零星作业；（2）限额以上的历史遗留违法建筑二次装修以及暂未纳入我市施工许可范围的建设工程。

　　2.分类纳管。小散工程按照定义细化为九类，零星作业细化为六类。特别需要指出的是：限额以上的历史遗留违法建筑二次装修工程（不含加建、改建、扩建）以及限额以上但暂未纳入我区施工许可范围的建设工程安全生产，参照《实施细则》予以纳管。依法依规应予禁止或应当控停的违法建设活动除外。

　　我区相关国家机关、事业单位作为建设单位或业主的小散工程和零星作业，由相关国家机关、事业单位依法自行履行安全生产统一协调、管理职责，不适用本《实施细则》。

　　在居民住宅以及生产经营单位内部进行的零星作业安全监管，按照有关法律法规执行，不适用本《实施细则》。

　　（二）社区网格化巡查为主，物业管理单位巡查为辅

　　《实施细则》规定了对小散工程和零星作业实行社区网格化巡查和物业管理单位巡查两种方式，同时遵循“建设单位（业主）、生产经营单位、物业管理单位、街道办事处（以下统称“责任主体”）各负其责”的原则，各责任主体全面落实“六个一”要求，即“一份备案、一份承诺、一次教育、一套单张、一套监管、一套执法”。  

　　（三）属地管理和行业督导相结合

　　1.属地管理。《实施细则》规定，由各街道办事处对辖区内的小散工程和零星作业履行直接监管职责，包括组织实施相关安全管理工作、落实安全生产全纳管和常态化监管等、细化完善相关安全生产管理机制、建立相关工作流程、督导辖区内物业服务企业建立健全工作机制、建立辖区各社区、网格日常安全巡查制度等。

　　2.行业指导。区安委办对辖区小散工程和零星作业的安全生产监督管理履行综合指导职责，统筹协调、督促各部门、各单位抓好小散工程和零星作业的安全生产管理，并对工作落实情况进行督查督办；区应急管理、消防部门负责具体协调指导安全监管、消防监管等职权范围内的零星作业安全生产违法行为的查处工作；区城市管理和综合执法部门负责具体协调指导全区小散工程执法查处工作，以及零星作业涉及的违反城市管理法律法规行为的查处工作；区物业管理、教育、卫生、文体旅游等部门按照各自监管职责分工，分别负责查处街道办事处上报的零星作业涉及的其他违法行为。

　　（四）纳管流程

　　《实施细则》明确并细化了纳管流程，包括“备案、培训、巡查、整治、执法、核销”等步骤”。

三、主要内容

　　《实施细则》共计六部分，具体包括总则、职责分工、主体责任、纳管程序、考核管理及附则等。对比市《暂行办法》，《实施细则》主要在以下几方面进行了细化，特说明如下：

　　（一）进一步明确了零星作业的定义范围

　　为明确界定零星作业范围，《实施细则》在《暂行办法》的基础上，对零星作业范围“小规模”的含糊表述进行了明确：

　　一是将小规模的空调安装、维护、拆除作业细化为“无需许可审批的空调安装、维护、拆除作业，比如独立安装的分体式空调的相关作业等”；

　　二是将小规模的太阳能安装、维护、拆除作业细化为“无需许可审批的太阳能（特指投资额在1000万元以下的）安装、维护、拆除”；

　　三是将小规模的雨棚安装、维护、拆除作业细化为“无需许可审批的雨棚的安装、维护、拆除等作业，特指附着在既有建（构）筑物上的雨棚的相关作业”；

　　四是将小规模的建筑外墙清洗、修补、屋面检修等作业细化为“无需许可审批的建筑外墙清洗、修补、屋面检修等作业，特指独栋建筑外墙的相关作业”；

　　五是将小型临街广告牌的安装、维护、拆除作业细化为“无需许可审批的临街广告牌的相关作业”。

　　同时强调，《实施细则》所称的零星作业，是指在公共区域进行的作业活动。在居民住宅以及生产经营单位内部进行的零星作业安全监管按照有关法律法规执行，不适用《实施细则》。

　　（二）率先开发小散工程和零星作业智慧监管系统

　　《实施细则》明确，由区住房建设部门联合区应急管理部门和区智慧办，整合网格化管理信息，组织建立本辖区小散工程和零星作业安全生产管理智慧监管系统，并纳入智慧福田体系。智慧监管系统设置备案录入、巡查、上报、跟踪整治、执法处罚端口和行业管理部分的核实督办端口，分别由负责具体业务的单位和人员实行网上操作，实现物业管理单位、社区工作站、街道办、区住房建设和安全监管部门对小散工程和零星作业管理的互联互通，推动备案、巡查、整治、执法的全过程管理，提高信息流转和处理效率。目前，系统已全面上线运行。

　　（三）进一步细化了物业管理的职能

　　1.强化了股份合作公司的管理责任。《实施细则》将股份合作公司和物业服务企业统称为“物业管理单位”，并进一步细化了物业管理单位的职责。同时明确，对于限额以上历史遗留违法建筑二次装修工程（不含加建、改建、扩建），开工前到股份合作公司备案，由街道委托的第三方机构配合街道综合执法机构开展安全巡查，确保其安全有序施工作业，若发现存在违法加建行为，应立即予以控停。  

　　2.增设了对物业管理单位的监管措施。《实施细则》明确，对于物业管理单位未尽职履职的，由街道办在智慧监管系统上对相关物业管理单位及主要负责人员的不良行为进行记录，纳入信用管理，再由平台管理部门对各街道填报的相关信息在该系统审核后报区物业管理部门或征信部门。

　　（四）进一步细化了开工备案流程

　　1.明确了小散工程和零星作业的备案服务单位。《暂行办法》规定，由所在街道办事处具体承担备案服务职责，街道办事处可以根据情形委托社区工作站或物业服务企业代为受理备案。结合我区实际，同时考虑到社区工作站作为街道办的派出机构，物业管理单位也属于辖区街道办的管辖范围，因此，《实施细则》明确社区工作站或物业管理单位为小散工程和零星作业的备案受理单位。

　　物业管理单位受理备案的小散工程和零星作业，其自行组织开展备案范围内的日常安全巡查工作；社区工作站受理备案的小散工程和零星作业，应当及时报告街道办事处，由街道办事处组织属地网格员或委托的第三方机构开展备案情况检查和日常巡查；街道办事处负责组织属地网格员或委托的第三方机构开展辖区内的日常安全巡查工作。

　　对于历史遗留违法建筑二次装修工程（不含加建、改建、扩建）以及暂未纳入我区施工许可范围的建设工程，开工前应到股份合作公司备案，由街道委托的第三方机构配合街道综合执法机构开展安全巡查，确保其安全有序地施工作业，若发现存在违法加建行为，应立即予以控停。

　　2.明确了小散工程和零星作业安全生产备案申请材料。

　　申请小散工程备案的，要求提供建设单位申请人的身份证明（授权委托人的，须提供委托人身份证明及授权书原件）、与施工企业签订的工程承发包合同、施工企业的资质证明文件等资料。申请零星作业备案的，只需提供备案申请人的身份证明文件、施工人员的信息及作业资格文件等资料。

四、重要意义

　　（一）落实上级要求。《实施细则》的出台，系依据上级文件的相关要求，是落实相关文件精神及主旨的延伸和细化，有利于进一步指导基层开展工作。

　　（二）明确职责分工。《实施细则》第二章明确了各部门、各单位的职责分工，有利于相关部门及单位明确资格职责，共同完成小散工程和零星作业的全纳管工作。

　　（三）细化纳管程序。《实施细则》依据本区实际，总结并细化了纳管程序，便于各街道办及物业服务企业等更好地开展工作。

五、有关说明

　　《实施细则》中所规定的备案为告知性备案，是对备案材料作形式审查，仅作为安全生产纳管的依据，是提供服务的事项，不是设立行政许可的事项。同时也不作为确认相关工程建设活动合法性的依据，不视为对违法建设施工或违章生产作业的许可。