福人常〔2017〕47号

关于印发《关于福田区医养结合工作的专题调研报告》的通知

福田区人民政府：

　　8月17日，区七届人大常委会第十次会议听取了区人大常委会医养结合专题调研组《关于福田区医养结合工作的专题调研报告》。现印发调研报告，请认真予以研究。

福田区人大常委会

2017年8月17日

关于福田区医养结合工作的专题调研报告

区人大常委会医养结合专题调研组

　　构建科学的社会养老模式，实现医养结合，是当下养老服务体系构建和医药卫生体制改革需要面临的重要议题。对此，党中央、国务院高度重视、积极应对，国务院常务会议专门研究了医养结合解决老龄服务的问题，并且下发了相关的文件，要求各地在医养结合方面，在投融资，在价格、土地、税收等政策方面，人才建设和信息化建设方面，都要出台相关的支持政策，鼓励各地积极探索多种医养结合的方式。为全面落实中央的有关精神，推动解决福田区目前面临的老龄服务问题，根据区人大常委会2017年工作要点，成立了专题调研组，先后赴杭州、嘉兴、苏州、上海、广州及深圳其他区等地进行实地调研考察。深入学习了考察地医养结合服务内容与模式，掌握了有效开展医养结合的第一手资料。现报告如下：

　　一、福田区医养结合工作的现状

　　截至2016年末，我国60岁以上老年人口数为2.22亿，约占总人口数的16.1%;深圳市60岁以上户籍人口数为25.3万人，约占总人口数的6.7%，预计到2020年增至35万人。

　　福田区是深圳市的中心城区，辖区面积78.66平方公里，人口密度大，户籍老人多。截至2016年，全区60岁以上户籍老人人口数为7.88万人，约占全区总人口数的7.96%，占全市60岁以上户籍人口数的31.1%。非户籍60岁以上老年人为7.08万，约占全区老年人总数的1/2。截至2017年3月，建成1家区级公办养老机构、17家老年人日间照料中心、4家颐康之家、５家长者饭堂、15家居家养老定点服务机构、102家星光老人之家，日间照料及托养服务设施面积5.37万平方米，养老床位1076张，占全市总床位数的13%。社康中心共有78家，家庭医生280名，老年人等重点人群家庭医生签约率达65%，医保定点机构78家。初步形成了10个街道全覆盖的多层次养老服务网络。

　　预计到2020年，我区户籍老人占比将上升至10.6％，年轻的福田将快速步入老龄化社会。加之早年独生子女政策的实行，高龄化、空巢化趋势日趋明显，伴随而来的是老年人健康和照护问题的增多，老年人患病率高、患病种类多、患病时间长、并发症多、治疗难度高，对长期医疗护理服务的需求尤为迫切，且呈逐渐增加趋势，建立健全医养结合服务模式和体系迫在眉睫。目前，我区在推进医养结合方面所做的工作主要有以下几个方面：

　　（一）重视程度不断加深。近几年，区委、区政府在加强我区社会养老服务体系建设方面开展了卓有成效的工作，养老服务机构的建设力度不断加大，居家养老服务不断规范，财政投入力度也在逐步加大，努力实现“四位一体”的多元化社区养老格局，打造福田养老服务的“名片工程”。一是推进托养中心转型升级，将日间照料中心转型升级为“颐康之家”，建设成为集托养、医养结合于一体的“没有围墙的养老院”;二是推进居家养老多元发展，以社会化发展的手段，主打医养结合的居家养老理念;三是推进养老项目社会化运营。这些都为推进医养结合工作奠定了良好的基础。

　　（二）政策体系不断健全。福田区委区政府高度重视，始终秉持“民生至上”的理念，先后出台了《福田区适度普惠型社会养老服务体系建设规划》、《福田区多元化养老服务体系建设工作方案》、《福田区“老年人托养中心”建设运营管理办法（试行）》和《福田区2016年“医养结合”项目工作方案》等文件。区卫计局正在根据《深圳市医养结合试点方案》研究制定相关实施细则。

　　（三）服务能力不断提高。居家养老医疗服务方面，社康中心为辖区65岁及以上老年人提供免费体检项目健康管理服务，与有需求的老年人签署家庭医生服务协议。2016年免费体检2.23万人，占辖区65岁以上老龄人口的61.7%;社区养老医疗服务方面，社康中心与12家托养机构签署机构合作协议，共建“医养结合工作室”，开通就诊绿色通道，由家庭医生团队为入住老年人提供相应服务，并开设家庭病床41张。机构养老医疗服务方面，以新沙社康中心为衔接，区慢病院为技术服务支撑，区慢病院和社康中心内部医务人员为养老机构提供服务。专科养老医疗服务方面，正在筹建一个规模大、功能全、品位高的集养老、医疗、康复为一体的综合养老服务项目（梅林康馨养老公寓），拟设500张社会养老床位和200张康复护理床位，预计2019年底建成。

　　（四）社会力量参与程度不断提高。养老服务是一项专业、系统工程，需要全社会的共同参与，为此，福田区以开放包容的心态，积极引导社会组织和家政、物业、保险等企业参与到养老服务行业，集聚政府、市场、社会等各方力量共同共建，全力构建了政府引导、社会参与、专业运营的综合体系，发挥社会力量参与养老医疗服务的积极性。福田区福利中心PPP试点项目、益田社区颐康之家、华龄莲花北颐康之家、3H颐养共享之家等一批公建民营、公办公助、委托经营等养老服务模式不断涌现，专业养老机构和服务队伍加入到了养老服务行列，养老服务水平和质量得到了提高。

　　二、福田区发展医养结合存在的主要问题

　　（一）养老机构提供医护服务的能力有待加强

　　我区养老服务机构大部分停留在传统的养老服务模式阶段，仅提供简单的吃住和日常生活照料，大部分没有配备医务室和医务护理人员，更无能力单独设置医疗机构，无法满足入住老人的就医需求。部分养老机构出于规避风险的考虑，只接收生活能够自理的老年人，将失能、失智老年人排斥在外，导致养老机构的覆盖人群出现结构性缺陷。个别能够提供护理服务的养老机构收费偏高，较高的费用将低收入家庭需要医养结合服务的失能、半失能老人排除在外。

　　（二）医疗机构参与养老服务的程度不够

　　老年人由于年龄原因，患病率高、患病种类多、患病时间长、并发症多、治疗难度高，对长期医疗护理服务的需求尤为迫切。但我区的医疗机构和养老机构相互独立，缺乏互相交融的机制，许多医院由于自身医疗资源紧张，往往把主要精力放在常规医疗上，不愿参与养老领域。目前，我区医疗机构内部均未设立老年病专科或临终关怀科。

　　（三）缺乏老年人照护需求统一评估机制

　　虽然我区建立了居家养老、日照中心等多层次服务供给体系，但仍然无法满足老年人日趋复杂、多样的照护需求。一方面随着养老服务需求不断增长，医疗、心理慰藉等有效需求得不到满足；另一方面居家养老机构、日间照料中心等提供服务仅维持在家政服务等低端服务或提供的服务不是老年人真正所需，无法根据老年人能力与服务需求的不同准确提供养老服务类型及确定医疗护理标准，无法做到对症施策。因此，亟需建立老年人照护需求统一评估机制。

　　（四）部门之间工作职责划分不明晰

　　医养结合工作涉及服务范围广、分管部门多，在信息共享、服务对接、工作协调、经费保障、用房配套等方面，我区未建立统一的协调机制，协调难度大。因此，亟需区民政、卫计、财政、社保等多部门紧密联动，落实工作职责，共同推进医养结合创新工作。

　　（五）经费保障与支付机制亟需完善

　　一是在居家养老医疗服务中，除了老年人免费体检项目是由财政专项经费保障外，后续深入开展的上门巡诊、家庭病床等服务的具体收费标准、范围不明确;二是在社区、机构养老医疗服务中健康类服务的收费范围和支付方式不清晰;三是我区医养结合工作的经费保障主要是由区财政家庭医生专项经费分拨保障，但由于经费保障涉及到发改、人保、财政等部门，目前未建立稳定统一的经费保障和工作机制。

　　（六）医养结合专业人才匮乏

　　养老机构的护理人员目前多为城市下岗工人、进城务工人员，年龄普遍偏大，文化水平不高，没有专业的医护上岗资质。虽然我区针对这一问题，近几年举办了数期养老护理人员专业培训，但所占比例仍很少。在家庭医生方面，懂得医和养的全科医师也短缺，即使配备了全科医生，也缺乏专业的管理和培训，难以满足老年人日益增长的多元化养老医疗需求。

　　（七）土地资源紧张，养老服务设施供给不足

　　福田地处深圳CBD核心城区，产业集聚发展，建设密度大，区域空间有限，再扩容难度大，土地资源紧张。尽管福田区为养老事业付出了巨大的努力，但随着福田区老龄化程度愈来愈高，按每千名老人35张床位配比标准，我区现有的养老设施存量难以满足户籍老年人实际入住需求，养老服务设施供给总量不足，覆盖人群少。因此，养老设施用地供给问题仍将成为制约因素。

　　三、福田区医养结合发展的对策和建议

　　为全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的医养结合照护服务体系，建议重点做好以下工作：

　　（一）加强组织领导，统筹联动推进

　　由区政府主导建立部门协调联动推进机制。一是由于医养结合涉及政府多个部门，建议建立区级联席会议制度，成立全区医养结合工作领导小组，定期协商、督查、评估，协同推进医养结合项目工作的落实。二是建议制定医养结合相关工作规范，在梳理现有规范的基础上，进一步明晰医养结合型养老机构的服务性质、服务主体、服务对象和服务范围；制定和完善统一具体的机构建设标准、设施标准、从业人员上岗标准、服务标准和管理规范，建立健全机构星级评定制度和评估制度，设定医养结合型养老机构的准入和退出机制。三是建议将养老机构的医护人员纳入医疗卫生人才队伍建设的总体规划中，加强人才队伍建设，建立“引的进，留得住”的机制。

　　（二）推进医疗卫生与养老服务深度结合

　　一是加强医疗卫生机构与养老服务机构合作。探索建立激励机制，鼓励和引导医疗卫生机构积极参与和支持养老服务；建立双向转介机制，二级以上综合医院与附近养老机构开展对口支援;养老机构具备条件的可作为医院收治老年人的后期康复护理场所。二是加快医疗机构养老服务能力体系建设。鼓励有条件的二级以上综合性医院开设老年病专科;支持社区卫生服务中心设立老年医疗护理特色科室，配置健康服务流动车，签约家庭医生，医疗卫生机构申请养老机构设立许可的，民政部门应给予优先受理。三是提高养老机构自身医疗服务能力。鼓励养老机构开展老年人养生保健、医疗、康复、护理服务。支持拥有200张床位以上的养老机构内设医疗机构，拥有200张床位以内的养老服务机构设立医务室、护理站或与就近医疗卫生机构签订合作协议。四是鼓励社会力量兴办医养结合机构。精简审批环节，支持社会力量通过公建民营、民办公助或PPP模式，开办具有医疗和养老服务资质、能力的医养结合机构。

　　（三）建立老年人照护需求统一评估机制

　　进一步科学评估老年人需求，建立老年照护需求统一评估机制。一是建立老年照护需求评估体系，相关部门研究制订老年人照护需求统一评估标准、老年照护需求统一评估机构与评估员管理办法及行动指南。二是由第三方专业评估机构实施评估，确定养老服务和医疗服务需求类型，针对老年人不同的照护需求分配专业服务资源，开展差异化服务，实现服务资源与老人需求精准匹配。

　　（四）建立“医养护”信息化支撑平台

　　建立医养护综合服务信息平台和数据库，使养老服务由一般服务向精准服务、急难服务、有效服务转变，实现养老服务的精细化和网格化。一是搭建“医养护综合服务信息平台”。推进双向转诊等系统建设，落实分级医疗，拓宽在线支付、家庭医生管理、移动健康服务、健康评估等应用建设。二是建立医养护老年人数据库。对身患重病老年人的生活状况、护理需求等进行详细调查和统计并适时动态更新。三是充分利用互联网+、人工智能等手段针对医养护老年人提供及时、多样化、个性化的定制服务。

　　（五）完善经费等相关保障制度

　　建立稳定的经费保障和工作机制。一是明确老年人医保覆盖范围和结算办法，解决收费范围和支付不清等问题。二是明确机构、社区、居家养老机构医疗服务收费及补贴标准，并将符合规定的纳入医保范围。三是探索建立长期护理保险制度试点，制定具体实施办法和政策标准，鼓励商业保险企业积极探索长期护理保险的实施途径，扶持引导开发相关保险产品。

　　（六）加快推进健康养老服务产业化步伐

　　运用“跨界”思维，将养老、金融、信息技术、旅游、房地产等领域融合起来，提高健康养老服务和产品有效供给能力。一是加强顶层制度设计和规划，制定符合本区实际情况的养老产业发展政策，积极培育和发展非营利社会组织、企业投身到养老服务当中。二是打造医养结合示范基地或养老产业生态聚集区，规划建设集养老、医疗、旅游、休闲、运动、宜居于一体的医养结合示范基地。三是探索设立“政府产业引导基金”。政府以参股或提供融资担保方式扶持养老服务供给方的发展，拓宽融资渠道，鼓励养老机构投资者、保险、金融机构信贷等社会力量参与。

　　（七）加强规划布局和用地保障

　　一是对于新建居住（小）区，严格按标准要求配套建设养老医疗服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；二是鼓励将闲置的厂房、办公用房改造成养老产业聚集区，形成服务内容丰富、形式多样、产业化的养老服务事业；三是建议基于积极老龄化视角建立异地养老模式。整合附近城区（市）的闲置土地资源，建立异地养老服务模式，破解老年人迁移的空间阻碍，培育发展异地养老产业，构建“老龄友好型”的产业体系和人居环境。

　　附件1：

　　国内外有效经验和做法

　　与实地调研地区和国外的做法相比，我区受土地、资金、政策等因素的制约，养老服务开发滞后、社会力量参与薄弱、政策体系不够完善，因此，我们应当积极学习借鉴国内外先进的经验与做法，结合我区的实际情况，探索具有福田特色的“医养结合”之路。

　　（一）调研地区医养标杆项目示范效应明显

　　随着养老受社会关注的程度越来越高，各大房地产企业、保险行业纷纷进军养老产业，本次调研地区建立了标杆的医养结合项目。本次参访的乌镇·雅园、万科随园·嘉树则最具代表性。

　　乌镇·雅园以“健康医疗+养生养老+休闲度假”的理念，选择在乌镇附近的郊区建立了1500亩国际健康生态休闲产业园，包括颐乐学院、国际康复医院、国际养老中心、五星级酒店和休闲商业区，实现囊括衣食住行强大的配套体系。随园·嘉树是万科在杭州的首个养老公寓项目，也是万科在全国范围内的首个集中式养老公寓项目，同时还是良渚文化村的一个组成部分。总用地面积约6.3万㎡，共575户养生住房，并配套颐养中心、康复中心。

　　截至目前，我区乃至整个深圳市都没有类似的标杆养老项目，缺乏优质、高端的养老服务设施，无法满足群众多样化的服务需求，这也与福田首善之区的功能定位不符。因此可采取因地制宜的方式，利用“飞地”或异地养老概念，在临深片区建造大型、高端的医养相结合类型养老项目，打造福田医养老结合标杆示范项目。

　　（二）调研地区医养结合政策体系完善

　　本次调研各地区政府均着力提升养老机构医疗服务能力建设，创新运作模式，加大资金投入，促进医疗资源与养老服务的无缝对接，配套政策比较完善。如：上海市政府制定了《关于进一步推进本市卫生计生系统医养结合工作的通知》（沪卫计基层〔2015〕021号）、《关于本市高龄老人医疗护理计划有关事项的通知》、《老年人照护需求评估》等文件及正在征求意见的《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》等;苏州市政府出台了《苏州市养老服务需求评估办法》、《关于加快发展医养融合养老服务的实施意见》等相关文件。

　　（三）养老与医疗相结合的不同模式

　　1、养老机构内设医疗机构。从本次调研来看，有条件的养老机构基本均已开设对内服务的医疗机构，其他不具备条件设立内设医疗机构的养老机构，则就近与医疗卫生服务机构签订合作协议。内设医疗机构如：上海市第三社会福利院民政老年医院、苏州市第三社会福利院老年病医院、广州市老人院医院。

　　2、护理机构的建设。调研地区政府鼓励社会资本创办护理院或养老机构内设医疗护理型床位或病区。例：苏州市政府鼓励在养老机构、日间照料中心等场所内开设护理站，符合建设标准的将纳入医保定点范围;上海市最大的养老护理连锁机构杨浦区日月星养老护理院是由民办资本投入建成的专业护理机构;随园·嘉树内设专业护理院，可对外提供服务，覆盖周边居民。

　　3、鼓励医疗机构开展延伸服务。医疗资源配置较充分的医疗机构调整、增设老年康复护理床位或具有一定资质的医疗机构通过举办、联合、托管、承包等形式直接运行管理养老机构。如“深圳罗湖模式”、“上海嘉定区安亭镇社区卫生服务中心“1+1+1模式”。

　　（四）提高社会养老保障和医疗保障水平

　　苏州市政府2015年出台了《关于加快发展医养融合养老服务的实施意见》（苏府〔2015〕133号）文件，对在日间照料中心内设置护理站的给予建设经费50%的一次性建设补贴；对社区卫生服务中心在社区设置全科医生工作室给予一定的服务补贴。同时，为老年患者建立家庭病床的机构每月给予运行补贴200元，运行补助经费由入住老年人户籍所在地政府承担。

　　杭州市2016年基本养老、医疗保险参保率分别在95%、98%以上。从2016年10月起城乡居民基本养老保险基础养老金标准由每人每月170元调整为190元，市区城乡居民最低生活保障标准由每人每月744元调整为每人每月819元。

　　广州市2016年投入2750万元开展老年人“大配餐”、医养结合、家政服务“3＋X”创新试点。投入超过9200万元，为特困、计划生育特扶等老人购买社区居家养老服务，标准提高到每人每月400－600元；为月养老金低于最低工资标准的两类失能老人给予补助，每人每月最高200元。

　　（五）老年人照护需求统一评估机制健全

　　上海老年人照护需求统一评估机制主要依据老年人自理能力、疾病轻重两个维度，由第三方专业评估机构实施评估，并将评估结果分为：正常、照护一级、照护二级、照护三级、照护四级、照护五级、照护六级，依据不同等级开展差异化服务。

　　具体说来，由于专业养老机构供给不足和老年人身体情况差异、服务需求存在差异，建立老年照护需求评估体系，由第三方实施评估，针对老年人不同的照护需求分配专业服务资源，实现服务资源与老年人需求精准匹配。同时，老年人照护需求统一评估也是建立长期护理保险制度的基础。

　　（六）医养结合信息化支持平台

　　上海市嘉定区安亭镇社区卫生服务中心通过掌握辖区内社区和居家老人、养老机构住养老人不同层次的医疗卫生需求，充分发挥信息化的支撑作用，搭建信息化支撑的医养结合支持平台。将“民政老年照护统一需求评估系统”、“家庭医生工作平台”、“社会办护理机构服务系统”、“医保居家护理服务结算系统”互联互通，推进养老、医疗、医保等各个环节的有效衔接。不仅统筹医疗护理服务与养老服务资源，还实现了各平台无缝对接，能对老人健康服务进行全程追踪管理，使老年人“老有所养，老有所医”。

　　（七）国外的长期照护保险制度

　　日本早在1970年即进入老龄社会，随着家庭少子化和女性就业率提高，传统的养老模式难以为继。为此，日本政府借鉴欧洲德国、荷兰等国家的经验，由政府、用人单位和参保人共同负担，参保人分两类，65岁及以上为一类，40-65岁（不含65岁）为二类，40岁以下不参保。第一类人的保费由政府和个人各负担50%，第二类人的保费由政府承担50%，剩余部分由用人单位和个人共同承担。当参保人明确服务需求后，个人支付10%的费用。再按二种类型分为7个等级，其中，“要支援”分为2个等级，“要护理”分为5个等级。每个等级规定了相应的服务，即可得到相应标准补偿。

　　日本新制度实施后，放开了进入介护服务业的门槛，大量的营利性和非营利性机构参与进来，既减轻了政府投入的负担，又形成了竞争机制。

附件2：