福田区人民检察院检察权运行机制改革专题报告 

区人大常委会： 

　　2012年3月以来，我院针对目前管理体制下检察权力配置和运行中存在的诸多问题，探索开展了以“淡化行政色彩、强化检察功能”为导向的检察权运行机制改革，并于2013年7月31日正式实施。改革实施以来，在区委、区人大、区政府、区政协和上级检察机关的高度重视和大力支持下，改革工作取得阶段性成果。现将有关情况报告如下： 

　　一、关于改革思路 

　　党的十八大召开以后，中央政法工作会议提出了“司法权力运行机制改革”的要求。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，关于司法体制机制改革的目标任务更加明确。中央有部署，基层在行动。早在2011年底，福田区第六次党代会明确了建设“法治化智慧型高品质国际化先导城区”的宏伟目标，并将“法治城区”建设摆在首位，充分体现了区委高度的法治自觉。2012年初，为落实中央关于深化司法体制和工作机制改革的决策部署，时任区委书记、区人大常委会主任刘庆生同志亲自深入政法线开展大调研，并指示专门成立司法改革领导小组，掀起了我区新一轮司法改革的热潮。 

　　2012年3月以来，我院针对目前管理体制下检察权力配置和运行中存在的诸多问题，探索开展了以“淡化行政色彩、强化检察功能”为导向的检察权运行机制改革，明确了“以突出检察官主体作用为核心，以检察官办案责任制为依托，对检察职权进行科学配置，对内设机构进行合理调整，对运行机制进行科学设计，对行使权力进行全面监督，对检察人员进行目标考核，促进检察机关公正、高效、廉洁执法，确保检察工作可持续发展”的改革思路。 

　　二、关于改革内容 

　　（一）理顺检察权运行机理。按照“决策—执行—监督”的权力配置模式，建立“343”格局，即三大决策机构：党组会、检察长办公会和检察委员会，四个业务职能局：职务犯罪侦查局、刑事犯罪检控局、诉讼监督局、犯罪预防和社会建设促进局，三大监督机构：创新构建内部监督平台，设立检务督察委员会，设立纪检监察、政令督查、案件管理三大内部监控机构。党务、政工、行政、后勤等机构也进行相应调整，精简内设机构。原有15个内设科室重新整合后，简化为7个内设机构，精减幅度达53.3%。 

　　（二）优化内设机构设置和合理化权力配置。在决策层面：规范和明确党组会、检察长办公会和检察委员会等三大决策机构的职权边界和运作规则。在执行层面，优化整合现有业务职能，实现检察资源的科学统筹：一是整合反贪污贿赂、反渎职侵权职能，设立职务犯罪侦查局，在职务犯罪侦查局探索建立日常和上案两种管理体系；二是将刑事诉讼监督职能从原公诉部门中剥离出来，成立刑事犯罪检控局，单纯行使国家公诉职能；三是整合侦查监督、刑事、民事、行政审判监督和执行监督、监管场所监督、刑事申诉监督职能，设立诉讼监督局，形成完整的诉讼监督体系；四是把参与促进社会建设、推进社会治理创新作为一项检察工作职能予以明确，设立犯罪预防和社会建设促进局，以5个派驻街道检察室为依托，开展犯罪预防和参与社会建设、服务基层和群众职能，将检察工作触角延伸到基层社会治理的各个方面，将原来单纯的职务犯罪预防扩大到包括普通刑事犯罪预防的全覆盖。在监督层面，构建检务督察委员会，下设纪检监察、政令督查、案件管理等部门，从纪律作风、政令执行和检察业务等全方位强化监督制约体系，规范检察权的正确行使。 

　　（三）建立检察官办案责任制。以主办检察官负责制为核心进行制度设计，打破原科室界限和行政建制，将原检察业务科室整合重组为各类专业办案团队，设立27类“办案专员”，由“办案专员”作为主办检察官，带领各办案团队承担一线工作任务，将189项原属副检察长、科长的案件审批权限下放至“办案专员”，各办案团队直接接受各业务职能局局长的领导指挥，逐步从行政首长负责制过渡为检察官负责制与行政首长负责制相结合，总体实现管理“扁平化”；配套建立以专员团队为考核对象的绩效考核机制。实际上，我院目前所做的探索已具备检察人员分类管理的雏形，为职业化打好了基础，如果完成了检察权力运行机制改革，辅之以内部管理机制进行配套，只需加上检察官职业保障方面的改革内容，我院的运行机制改革就可以华丽转身为“检察官职业化改革”。2013年12月，被确定为广东省检察官办案责任制改革试点单位。 

　　三、关于改革步骤 

　　地方司法改革，涉及国家体制和法律体系，多具基因性障碍，难有实质性突破。因此，在决策之初，区委和市检察院就指导我院采取“半步策略”，即在探索体制改革之前，先行探索机制改革，在探索职业化改革之前，先行探索专业化改革。 

　　本次改革，坚持“绕过障碍，不计得失”的原则，在改革方法上，立足“三不三侧重”，即“不增加机构编制，不增加在编人数，不改变职级待遇”，侧重于对检察权进行科学配置，侧重于对检察权的运行制定一整套科学的规则和流程，侧重于对检察官行使权力进行有效监督。这样，我院就绕过了现有体制的障碍，不争于检察院的一已之利，站在了服务全局的高点，赢得了各方的支持与认可，才有了今天改革得以顺利实施的良好局面。在改革步骤上，凸显“半步策略”，即在专业化上做足文章，为职业化打好基础。如果完成了检察权力运行机制改革，辅之以内部管理机制进行配套，只需加上检察官职业保障方面的改革内容，检察权运行机制改革就可以华丽转身为“检察官职业化改革”。 

　　四、关于改革精要 

　　任何一项改革创新，要在方向正确，旨在忠诚为民，贵在首开先河，亮在创意新颖，成在科学可行，重在干出业绩。因此，在改革过程中，我院牢牢把握以上六个要点，注重汇聚上级领导机关、本院领导班子和全体检察人员的集体智慧，吸取兄弟单位的经验和教训，形成了本次改革的初步成果，主要体现为以下“五性”： 

　　（一）新颖性 

　　“检察权运行机制改革”的名称在全国检察机关率先提出，也最符合中央精神。就检察权配置与运行机制的设计而言，我院将刑事抗诉权从公诉部门剥离出来，纳入诉讼监督的范畴，将侦查、审判、执行、场所、控申等诉讼环节的监督权力归口诉讼监督局统一行使，形成完整的诉讼监督体系是一种模式创新；又如我院设立犯罪预防与社会建设促进局的设计，将原来单纯的职务犯罪预防扩大到包括普通刑事犯罪预防的全覆盖，同时以5个派驻街道检察室作为依托，将检察职权延伸到一线，将检力下沉到社区做好群众工作，使社会矛盾化解在基层单位，使纠纷隐患消除在萌芽状态，并强化对基层一线的执法行为进行有效监督，促进社会治理创新，预防各类犯罪发生，这在全国检察机关还是首创，也是对习近平总书记关于“预防职务犯罪也是生产力”论断的有效实践。 

　　（二）科学性 

　　一方面是决策过程的科学性。改革方案制定从设想提出到请示汇报，从领导同意到组织策划，从寻找依据到调研论证，从考察学习到草拟方案，从全员讨论到方案修改，从改革立项到区委及上级检察机关审批，都遵循了决策科学化的要求；另一方面是改革内容的科学性。无论是检察权力配置，还是内设机构整合，无论是人力资源调配，还是管理模式转变，都遵循检察权运行和行政管理运作的基本原理和规律。我院按照“决策—执行—监督”三大权力配置的科学模型，建立内设机构的“343”格局，即三大决策机构、四个业务职能局和三大监督机构。在决策层面，按照党务、检察政务、检察业务三方面的内容，规范和理顺党组会、检察长办公会和检察委员会三大决策机构，明晰各自的权力边界；在执行层面，整合现有检察业务职能，设立四个检察业务职能局，即职务犯罪侦查局、刑事犯罪检控局、诉讼监督局、犯罪预防和社会建设促进局，实现侦查、检控、监督、预防等核心检察权的专业高效运行；在监督层面，成立检务督查委员会，构建纪检监察、政令督查、案件管理三大内部监督平台，形成覆盖队伍、检察政务和检察业务的全方位内部监督制约体系，确保检察权的规范行使。同时，整合现有综合工作部门，统筹协调各项行政工作，提升综合服务和管理水平。在干部层面，根据现有人力资源的实际和干部年龄、经历、专长和性格等结构性特点，合理搭配专员团队成员，充分发挥个人长处，形成最佳组合，调动全员工作积极性。 

　　　　（三）专业性 

　　一是机构设置的专业化。整合原有的11个检察业务科室，设立4个检察业务职能局，实现侦查、检控、监督、预防等核心检察权的专业归口，高效运行；二是职权配置的专业化。我院以“办案专员”为主体进行制度设计，由办案专员带领团队承担一线办案任务。办案专员由所属业务职能局局长（副检察长兼任）直接领导，赋予办案专员大部分案件决定权，实现检察长（副检察长）和办案专员两个层级的“扁平化”管理，逐步从行政首长负责制过渡为检察官负责制。“办案专员”类似于高检院检察官办案责任制改革方案中的“主任检察官”，但叫法上彻底淡化了行政色彩，增强了专业特色。三是团队设置的专业化。如职务犯罪侦查局设置“侦查指挥专员、情报信息专员、账目审查专员、质量监控专员、结案预审专员、案件协查专员”等专员团队；刑事犯罪检控局设置“职务犯罪检控专员、侵犯人身权利犯罪检控专员、诈骗犯罪检控专员、知识产权犯罪检控专员、未成年人犯罪检控专员”等专员团队；诉讼监督局设置“侦查监督专员、审判监督专员、执行监督专员、监所监督专员、控申监督专员、案件调查专员”等专员团队；犯罪预防和社会建设促进局设置“犯罪预防专员、社会建设专员、代表委员联络专员”等专员团队。四是内部监督管理的专业化。我院在扩大专员办案权力的同时，专门设置了纪检监察、政务督察、案件管理三类高级专员，从党务、政务、案件三个层面，对检察官个人履行职务，行使权力进行全方位、立体式监督管控，确保检察权规范行使，管理上高效有序。 

　　（四）实效性 

　　2013年3月19日、3月25日，中央政治局委员、省委书记胡春华、中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱先后听取我院的改革情况汇报并给予了充分肯定，这种荣耀在我区检察史上前所未有，在全国基层检察院也非常罕见。改革实施以来，我院先后获得“全国优秀公诉团队”、“全国一级规范化检察室”、“全国检察机关司法警察编队管理示范单位”、“全省检察文化建设示范单位”等八项国家级和省级荣誉，三次荣立集体二等功，并被评为全市“三打两建”先进单位。多名优秀青年检察官分别获得“全国最美青年检察官”以及多项全国、省、市检察机关“十佳”检察官称号。 

　　职务犯罪侦查局——侦查效能提升72.5% 

　　在新的检察权运行机制下，职务犯罪侦查局实施“大兵团”作战、“集约化”作业，以有限办案力量创造最大侦查效能，较改革前提效72.5%，连续三年自侦案件居全市各区检察机关之首。推行“行业初查”方式，案件影响力和威慑力不断增强，2012年，在市检察院统一指挥下，我院组织策划并直接实施了医疗卫生领域商业贿赂“5．14专案”，全年立案30件42人，福田区检察院立案17件29人，不仅创造了建院以来单次行动的最佳战绩，而且从根本上推动了全市乃至全国医疗制度改革；2013年主导初查并组织侦查了全市房地产交易征税、转移登记环节“3．13”专案，全市立案37件43人，福田区检察院立案19件19人，创造了全市检察机关自行策划专案行动的最大战果。2014年以来，职务犯罪侦查局立案职务犯罪案件31件35人，在全市六个区院中位居第一，其中查办贪污贿赂案件22件26人，相当于2013全年立案人数；查办渎职侵权案件8件8人，创下17年来的历史新高。 

　　刑事犯罪检控局——办案与创新齐飞 

　　权力下放后，刑事犯罪检控局办案效率大幅提高，2013年的人均办案量达到145件，比改革前提效67%。改革以来，刑事犯罪检控局先后成功办理了全国首宗假冒“黑莓”手机商标案；勒索185公斤黄金的“9．23”全国最大绑架案；全国首例利用“伪基站”破坏公用电信设施向手机用户发送广告案等一批有重大影响的案件。主办检察官团队能办案，但不止于办案的特点逐渐凸显。未成年人犯罪检控主办检察官团队引入社会优势资源，在全市率先创新开展“大爱福田”涉罪未成年人帮教工程。该帮教工程自2013年8月正式启动以来，共对30名涉罪未成年人进行了帮教，成功帮助16名帮教对象返回学校，10名帮教对象重新返回工作岗位。在第十一届深圳关爱行动“十佳创意项目评选”中，“大爱福田”在45个参评项目中公众投票数高居第二位，帮教工程得到了市领导的高度关注和充分肯定，并要求进一步总结经验向全市推广。 

　　诉讼监督局——监督效能呈几何式增长 

　　通过集中行使监督职权，诉讼监督局一改历年来手段缺失、监督薄弱的状况，完成工作数量呈几何式增长：加强对侦查活动的司法审查，2013年批准逮捕各类刑事案件1743件2424人；受理不立案监督案件54件，同比上升285.7%；成功督促公安机关立案31件，同比上升244.4%；提起刑事抗诉6件，同比上升50%；依托“两法衔接”平台，建议辖区行政执法部门将9宗行政违法案件移送公安机关并成功立案；强化审判监督，加大对诉讼活动中一般违法和涉嫌犯罪行为的查处力度，受理举报线索20条，同比上升566.6%。2014年上半年批准逮捕各类刑事案件1026件1515人，同比上升14%和19.9%；针对公安机关违法行为发出《侦查活动监督通知书》44份，同比上升140%；发出《应当逮捕犯罪嫌疑人意见书》15份，同比上升1400%；审判监督方面，共办理刑事抗诉案件5件，同比上升150%，其中4件提出抗诉意见。 

　　犯罪预防与社会建设促进局——延伸检察触角促进检力下沉 

　　改革后，犯罪预防与社会建设促进局依托“五大平台”积极延伸检察触角，促进检力下沉。一是依托“派驻检察室”平台，通过入户走访、工作随访、定点接访等方式开展“大走访”活动，收集群众对司法不公、执法不严问题的反映，共发现、收集职务犯罪线索9条，受理举报线索1件，并于今年6月成功立案侦查1件1人，社会反响良好。二是依托“大预防”平台，构建社会化预防新格局，实现了“打防结合、防中寓打、打中有防、预防前置”。三是依托“阳光工作站”平台，为辖区大中型企业尤其是总部企业提供以法律宣教、专业预防、阳光联络等为主要内容的一站式法律服务，建立检企共建新模式。四是依托“代表委员联络”平台，主动邀请代表委员视察、评议检察工作，拓展外部监督新途径。 

　　五是依托“检察联络员”平台，从代表委员、社区基层工作者、两新组织成员、行业专家中选聘100名基层检察联络员，积极发挥检察联络员宣传检察职能、收集涉检信息、反映社会意见、监督检察人员履职作用，开辟检群互通新渠道。 

　　（五）示范性 

　　任何一项改革是否成功，是否具有生命力，其衡量标准之一，就是可复制性。在目前体制机制条件下，我院从检察权运行机制改革入手，科学配置检察权力，科学设置内部机构，科学整合人力资源，加强内外监督制约，大大提升工作效能的“半步策略”改革，基本可以达到“以时间换空间，以专业化过渡到职业化，以小的改革成本换大的改革收益”的预期目的，不论是少到几十人的区（县）院，还是多到上百人、几百人的市级院、省级院，都可以在此基础上进行复制完善。在上级检察机关的高度重视和大力支持下，我院的改革探索有可能成为全市、全省乃至全国司法改革的经典范例，具有示范和推广意义。 

　　五、关于改革体会 

　　我院改革之所以能取得较好成效，归纳起来，有以下几点体会： 

　　一是坚持党的领导，确保方向正确。我们在改革设想的提出、调研论证的过程、初步方案的起草、正式方案的报批等环节，得到上级政法委、上级检察机关和福田区委的高度关注和全程指导。党的领导为改革的顺利推进，提供了坚强的政治保证。 

　　二是改革树立问题导向，破解瓶颈难题。一方面，人民群众的司法需求和对司法公正的期待日益增强，而我们的司法体制机制、司法能力和水平难以适应。另一方面，机构设置不合理，内部管理不畅顺，案多人少压力大，办案质量有隐患，工作超量待遇低，专业人才流失多。等等这些问题，都极大地制约了检察工作的科学发展，我们的改革措施就是为破解这些瓶颈问题应运而生的。 

　　三是遵循科学规律，做好调研论证。我们的改革无论在检察权力配置，内设机构整合，人力资源调配，管理模式转变等方面，都严格遵循检察权运行和行政管理运作的基本原理及规律，注重借鉴各地经验，紧密结合自身实际，大胆构想，科学论证。区委政法委专门聘请3名专家顾问——中央政法委司改办副主任黄太云，中国人民大学陈卫东、何家弘教授，为我院改革提供宝贵的、专业的指导意见。 

　　四是发动全员参与，凝聚改革共识。改革势必打破原有利益格局，必须动员大家广泛讨论，形成共识，求得平衡。只有赢得大多数人的理解支持，积极参与，改革才能得以顺利实施。这也是党的群众路线的生动实践。 

　　五是注重改革实效，不搞形象工程。尽管我们的改革在某些方面具备全国率先和首创的优势，但我们还是严格按照省、市检察院党组的要求，不事宣扬，保持低调，稳打稳扎，干出实效。 

　　六、关于改革深化 

　　党的十八届三中全会以《决定》的形式对全面深化改革作出了总体部署，年初市委出台了贯彻《决定》的实施意见。近期，高检院出台了《关于充分发挥检察职能为全面深化改革服务的意见》，要求依法保障和促进全面深化改革,有关司法体制机制改革的目标任务更加明确。 

　　市委常委张文同志兼任区委书记、区人大常委会主任以来，进一步加强了全区改革创新工作的力度，对司法改革更是高看一眼，厚爱三分，并对检察权运行机制的改革深化提出了更高要求。目前，我院已经按照区委部署，正在实施检察官办案责任制改革方案，并完善了各项运行机制和工作规范，增加了13个新型专员团队，完善了专员团队绩效考核制度。年底，将按照全市统一部署，完成检察人员分类管理和检察官职业化改革方案的实施工作。 

　　下一步，我院将深入贯彻党的十八届四中全会精神，按照高检院、省院关于检察官办案责任制改革试点要求和区委统一部署，结合自身实际，以实施检察人员分类管理和检察官职业化改革方案为契机，全面深化检察权运行机制改革，为全市、全省乃至全国的司法改革充当“排头兵”，耕好“实验田”，为“法治中国”建设贡献应有的力量。 

　　特此报告。 

深圳市福田区人民检察院 

2014年11月12日