关于区检察院检察权运行机制改革的调研报告 

　　根据区人大常委会2014年监督工作安排，区人大常委会将在年内听取区检察院检察权运行机制改革工作情况的专题汇报。区人大领导对该项监督工作高度重视，7月24日，张青山常务副主任、任健副主任带领部分区人大常委、人大代表和法工委委员到区检察院调研检察权运行机制改革工作的情况。调研组听取了检察院的汇报，与检察长和部分检察官进行了座谈，并就深化改革提出了意见和建议。现将调研情况报告如下： 

　　一、 改革的基本情况与成效 

　　为深入贯彻和落实党的十八届三中全会关于深化司法体制改革的有关精神，按照最高检、省检察院和市检察院关于开展检察官办案责任制改革试点工作的指导意见，福田区检察院勇于担当，敢为人先，开展了以“淡化行政色彩、强化检察功能”为导向的检察权运行机制改革。改革自2012年3月启动，2013年7月31日正式实施，得到了各级领导的高度重视，中央政治局委员、广东省委书记胡春华，中央政法委书记孟建柱都专门听取了改革情况汇报并予以高度评价。 

　　（一）优化机构设置和权力配置，理顺检察权运行机制。区检察院按照 “决策—执行—监督”的权力配置模式，在坚持“三不三侧重”，即“不增加机构编制，不增加人员编制，不改变职级待遇，侧重对检察权进行科学配置，侧重对检察权运行制定科学规则和流程，侧重对检察官行使权力有效监督”的基础上，建立“343”格局。在决策层面，规范和明确党组会、检察长办公会和检察委员会三大决策机构的职权边界和运作规则。在执行层面，优化整合现有业务职能，实现检察资源的科学统筹，设立四个业务职能局：职务犯罪侦查局、刑事犯罪检控局、诉讼监督局、犯罪预防和社会建设促进局。在监督层面，创新构建内部监督平台，设立纪检监察、政令督查、案件管理三大内部监督机构。党务、政工、行政、后勤等机构，也进行相应调整。原有15个内设科室整合简化为8个内设机构，精减幅度达46.7%。 

　　（二）强化专业功能，初步实行人员分类管理。区检察院在探索体制改革和职业化改革之前，先行探索机制改革和专业化改革，采取“半步走”策略减少改革阻力。打破检察业务行政科室界限和行政建制，除政治部、检务督察部和检察政务部三个综合部门外，全部取消原有科长、副科长的行政称谓。按照各业务职能局的工作性质和岗位特点，共设置了24类40个主办检察官团队，设立高级专员21名，办案专员25名，分配在办案一线的检察人员由改革前的109人增加到120人。 

　　（三）适当放权与强化责任相结合，建立检察官办案责任制。赋予主办检察官在职权范围内的案件处理决定权，逐步从行政首长负责制过渡到行政首长负责制与检察官负责制相结合，一是检察长放权，二是实行“扁平化”管理模式，三是对主办检察官无权决定的事项以及重大疑难案件处理，可直接向检察长或分管副检察长汇报，四是赋予主办检察官对团队领导、管理和考评的权力。共下放权限188项。     

　　在放权的同时，构建完整的“办案责任体系”。一是依权力明确责任，实行办案终身负责制。二是按节点动态监督，及时发现、纠正和解决办案中出现的问题。三是落实办案过错责任追究制，加强督促整改和责任倒查。四是对业绩全面考核，形成奖勤罚懒的激励和约束机制。五是内外部监督同步完善，构建完整的内外制约监督体系。 

　　（四）改革成效初显，工作效率大幅提高。改革以来全院没有发生一起冤假错案，办案质量和执法公信力进一步提升。诉讼监督得到强化，2013年批准逮捕各类刑事案件1743件2424人；受理不立案监督案件54件，同比上升285.7%；成功督促公安机关立案31件，同比上升244.4%；提起刑事抗诉6件，同比上升50%，依托“两法衔接”平台，建议辖区行政执法部门将9宗行政违法案件移送公安机关并成功立案；强化审判监督，受理举报线索20条，同比上升566.6%。2014年上半年批准逮捕各类刑事案件1026件1515人，同比上升14%和19.9%，发出《侦查活动监督通知书》44份，同比上升140%，发出《应当逮捕犯罪嫌疑人意见书》15份，同比上升1400%；共办理刑事抗诉案件5件，同比上升150%，其中4件提出抗诉意见。 

　　职务犯罪侦查局侦查效能提升72.5%，2014年立案职务犯罪案件31件35人，在全市六个区院中位列第一；查办贪污贿赂案件22件26人，相当于2013年全年的立案人数；查办渎职侵权案件8件8人，创下17年来的历史新高。刑事犯罪检控办案效率大幅提高，2013年人均办案量达到145件，比改革前提效67%。主办检察官团队能办案但不止于办案的特点逐渐凸显，未成年人犯罪检控主办检察官团队在全市率先开展“大爱福田”涉罪未成年人帮教工程，得到了公众的高度认同和戴北方副书记的充分肯定。在全市检察系统中率先尝试将犯罪预防和促进社会建设覆盖全辖区，在十个街道设立五个派驻检察室，将检力下降到社区，努力使矛盾纠纷化解在基层。因成绩突出，区检察院先后获评“全国优秀公诉团队”、“全省检察文化建设示范单位”、“全市三打两建先进单位”等多项国家级、省级、市级荣誉，三次荣立集体二等功。 

　　二、存在的问题与困难 

　　（一）检察人员分类管理和检察官职业化保障尚待完善。检察权运行机制改革前，因人员配置不够科学、晋升“天花板”的限制及检察官待遇不高，2009年至今区检察院干部流失34人。检察权运行机制改革以这些问题作为导向之一，在区委区政府的大力支持下，制定《主办检察官团队绩效考核暂行办法和实施细则》对检察官团队工作进行量化考核，建立激励机制，通过《深化检察权运行机制和检察官办案责任制改革实施方案》，对涉及检察人员分类管理措施、检察官职务序列设置、人员薪酬福利体系设置等方面进行详尽规定，但由于该内容属于市级事权范围，市检察院已就上述内容专门制定改革方案，报中央政法委批准，区检察院须遵从上级部门的管理规定，这两部分改革的完善需待市里统一出台具体方案后才能遵照实施。  

　　（二）社会认知度不足。区检察院的改革在宣传方面比较低调，较少通过报纸等媒体进行报道，加之检察院工作性质特殊，公众对检察院改革的知晓度不高。在街道设置的5个派驻检察室，接待的多是出于好奇，了解派驻检察室职能的群众，反映问题、举报线索的比例很低，派驻检察室的职能尚未能充分发挥。 

　　（三）机制衔接影响改革的延续性。检察权运行机制改革在检察院机构设置、职能分配等方面进行了优化整合，但未能完全解决改革后与上级机关、同级党委政府有关单位工作机制的衔接问题，相关衔接制度还未完善。上级的重视和支持是改革的关键条件，也是推进改革的持续性动力，区检察院的改革尝试同样需要得到上级检察机关和领导单位的支持。这就要求上级检察机关和领导单位必须突破现有体制的约束，做出相应的变通或改革，而这不是区检察院可以决定的，改革的牵连性增加了改革的成本和难度。区检察院局部改革的成果和状态的稳定需要制度性的保障，需要整体环境更充分的配合。 

　　三、意见与建议 

　　（一）探索建立制度化、长效性检察官职业保障制度。在现有“不改变职级待遇”的基础上，完善检察官考核、激励、晋升机制，积极与上级检察机关进行沟通，在现有制度内探索提高检察官待遇，探索建立制度化、长效性的检察官职业保障制度。通过考评机制和工资福利的改革，把检察人员的注意力从关注行政级别的晋升上引导到关注司法岗位职责的履行上来，提升检察官工作积极性与职业自豪感，培养并留住优秀法律人才。 

　　（二）提升改革的社会认知度。借助多种媒体和渠道，加大对检察权运行机制改革的社会宣传力度，让民众充分了解改革、了解派驻街道检察室的作用，通过街道检察室强化检察院犯罪预防职能，实现职务犯罪介入和同步开展预防的“打防结合”，充分发挥街道检察室接受群众举报、化解社会矛盾、监督基层执法、收集初查线索、有效预防犯罪等功能。 

　　（三）建立改革工作评估机制。建立与改革相关的工作评估机制，对改革进行客观、系统的评估，分析总结改革工作的得失以及工作中的重点、难点，针对目前改革的薄弱环节，及时梳理，加强探索、寻求破解方法，为下一步深化、调整改革提供思路与依据。 

　　（四）完善工作衔接、协调机制。进一步理顺与上级检察院的工作衔接机制，积极与上级检察院进行沟通，争取上级机关的制度支持。完善与纪委、法院、公安等同级有关单位的工作协调问题，充分发挥改革优势，保障改革的持续、深入推进。 

　　（五）继续强化制度建设。建议区检察院将改革的具体举措进行进一步细化，并细致、完善地以规章制度的形式进行规定，尤其是对部分改革前的薄弱职能，如诉讼监督职能，虽通过改革进行了强化，改变了以往监督薄弱的状况，但因国家立法对于监督的方式、范围、手段规定的缺乏,改革的举措更需要进行规章与制度上的固定，使改革的成果能够长期性地延续。 

区人大法工委 

2014年9月19日