建议内容:

　　在全市,执法机关在执法过程中,经常遭遇执法对象暴力抗法情况。2012年仅香蜜湖街道执法队在城管执法中遭遇暴力抗法事件就有9起,其中2名执法人员、5名协管人员人身受到伤害,拘留暴力抗法当事人2人,严重影响了城管执法工作的效果和威信,挫伤执法人员的工作积极性,对街道城管执法人员的人身安全造成了威胁。暴力抗法是对国家法律的公然蔑视和挑衅,具有较大的社会负面效应,既会助长犯罪分子的嚣张气焰,使人民群众失去安全感,又会在一定程度上挫伤执法人员的士气,减损执法的效果并进而影响社会稳定。

　　出现暴力抗法事件,一是违法者法制观念淡薄。城管执法工作者面对的对象大多是社会弱势群体,经济较差,文化较低,法制观念淡薄,认为城管执法只是针对他们的个体行为,从而做出过激行为抗拒执法。随着国家民主法制进程的加快,公民权利意识大大增强,但义务观念却相对滞后,导致了一些人走入误区,一旦认为自身权益受到侵害,就置法律于不顾,不惜采取暴力手段去“维护”。

　　二是城管执法工作的强制力不够。行政强制涉及的法律法规较多,但有效执行力量相对较弱。如城管执法只能对已经发生或正在发生的违法行为进行查处,而对违法行为者的人身自由强制措施只能由公安机关行使。城管执法部门职能趋向综合化,涉及法律依据庞杂,而众多的法律、法规也都没有明确可行的强制手段来制止暴力抗法事件。

　　三是城管执法保障不够。当城管执法遭遇暴力抗法时,一般情况下还是求助于公安机关,但公安机关由于诸多的原因,没有按“阻扰行政人员执行公务和暴力抗法”的问题去处理,而是以一般的民事纠纷进行调解,即使执法队员人身受到伤害,公安机关也最多以治安案件进行调解。这种处理方式不但没有从根本上震慑违法行为,反而使一些违法人员更加有恃无恐,使城管执法的力度大打折扣,人身安全得不到保障,给执法队员造成了很大的心理压力。

　　四是部分舆论负面报道为暴力抗法推波助澜。个别媒体对城管执法进行报道时,违背新闻报道应当遵循的客观公正、实事求是这一基本准则,往往进行片面的甚至是歪曲事实真相、产生错误舆论导向的报道。

　　最后,社会价值观念的变化,使一些人超越了法律的底线,一旦执法行为影响到其经济利益,就误以为自身的权益受到侵害,不惜采用暴力手段阻挠执法,直至触犯刑律。

　　建议:

　　1、加强执法机关执法权力与强制力。下方并制定更多执法权给予执法机关,并制定执法人员保护条例,明确遇到暴力抗法所能采取的措施和手段。

　　2、加强执法机关和公安等部门的联合执法。完善“三联”工作机制,促进联合执法常态化。

　　3、严厉打击暴力抗法行为。对用暴力、威胁方法阻碍行政执法人员依法执行公务的行为,公安部门要及时依法做出处理,直至依法追究刑事责任。对情节严重构成犯罪的,要坚决移送司法机关追究其刑事责任。一旦发生防卫后果,各级领导、上级机关应在分清是非的前提下,充分保障和维护执法人员的合法权益,检察机关对暴力袭警、暴力抗法案件,要迅速做出反应,依法严厉打击,切实维护法制的尊严。

　　4、进一步强化执法机关执法宣传工作。一方面加大执法机关法律法规宣传力度和普法教育力度。另一方面对某些媒体歪曲事实真相、误导广大市民的不实报道,予以批评教育和制止。

　　5、进一步加强执法队伍整体建设。执法机关要倡导以人为本,文明办案。在抓好执法队整体建设的同时,突出抓好外包服务协管员队伍建设,不断提高文明执法、规范执法、严格执法的水平。

　　建议答复:

　　福田区城市综合管理行政执法局对《关于强化执法机关执法力度与严厉打击暴力抗法行为的建议》的答复

　　尊敬的梁锡武、方洪杰、申勇、廖伟红等人大代表:

　　你们在深圳市福田区第七届人民代表大会第三次会议上提出的《关于强化执法机关执法力度与严厉打击暴力抗法行为的建议》,我局已收悉并一直在跟进处理。城管执法一直面临较为恶劣的执法环境,阻碍执法甚至以威胁、暴力等不理性方法反抗执法的行为经常发生,执法人员日常执法压力较大,人身安全时常受到威胁,职业荣誉感相较其他执法单位也偏低。2011年,福田区人大常委会针对城管执法问题进行了专题调研,并形成了《建立城市管理执法联动机制专题调研报告》,报告指出了部分执法对象、部分群众和部分媒体对城管执法的“不理解、不支持”,分析了我区城管执法的现状和原因,比较借鉴中国香港、新加坡和宁波海曙等经验做法,提出了改进措施。对于区人大及代表们对城管执法一直以来的关注和支持,我局表示高度的感谢和敬意!

　　经与代表们沟通了解,并与建议另一分办单位福田公安分局充分协商后,在总结我区城管执法尤其是解决暴力抗法问题的做法和经验基础上,对你们提出的建议,我局现答复如下:

　　一、建立“三联”机制,构建综合执法新模式

　　2012年9月,区政府在莲花街道组织召开了福田区城管公安“三联”机制试点工作现场会,决定在我区全面推广“三联”机制工作经验。

　　(一)城管、公安“三联”机制是一项由城管部门主导、公安部门保障的执法联动模式

　　1.建立证据联用机制。城管、公安实行证据资源联用,派出所在办理案件时,可直接调用街道执法队执法过程中收集的视频证据、证人证言等符合法律规定的证据材料;执法队在执法过程中,也可申请调用派出所的监控录像和人员信息材料,提高了执法效率和执法取证水平。

　　2.建立信息联通机制。城管与公安实行信息资源互通,对工作中发现的治安隐患、案件线索,及时通报公安部门;辖区派出所民警、巡防员等对治安巡逻中发现的市容环境违法行为,也在第一时间进行通报。

　　3.建立执法联动机制。建立三种高效的联动模式:1、在“三联”指挥部领导下共同开展重大联合行动;2、执法队开展专项整治行动前,事先报备请派出所调配警力予以配合;3、执法队遭遇暴力抗法时及时联系派出所出警保障。

　　(二)建立7大配套制度,畅通执法联动新渠道

　　1.配套联系人制度。我区成立城管公安联动执法指挥部,由福田公安分局局长担任总指挥,公安分局、城管局、各街道各指定一名负责人作为指挥部联系人;派出所每周将领导值班表通报街道执法队,在遭遇暴力抗法时,街道执法队可直接联络派出所要求出警,实现派出所与街道执法队无缝对接。

　　2.配套行动计划事先报备制度。街道执法队在开展城管执法行动前,事先将行动方案送达相关派出所备案,由派出所安排警力进行保障;开展重大整治行动,街道与派出所联合召开行动协调会,从人员配备、任务分配、突发事件处置等方面研究制定行动方案,确保执法行动顺利进行。

　　3.配套例会制度。指挥部定期组织召开工作例会,城管执法局、公安分局及街道执法队等成员参加会议,讨论研究常态化评价监督机制和信息报送制度,及时分析反思“三联”机制存在问题,总结经验,并制发《福田区城管、公安“三联”机制实施情况通报》。

　　4.配套定期培训制度。城管执法部门逐步制定完善相关案件办理的规范指引,定期邀请公安部门就执法程序、取证技巧、法律法规适用等方面内容进行专题培训。

　　5.配套案件报备制度。对涉及城管执法的刑事处罚转行政处罚、变更强制措施或不予处罚等案件,派出所上报公安分局法制科审核把关,确保案件处置标准一致,严肃维护执法权威。

　　6.配套当事人身份信息查验制度。对城管执法过程中需要查验身份信息而当事人不配合的,由派出所安排巡查民警现场核查当事人身份并采集信息。

　　7.配套出警出勤情况评价制度。建立城管、公安出勤出警评价制度,全方位、有重点开展对城管执法员、公安民警现场处理案件情况的评价工作,确实建立“逐案评价,互相监督,双向考核,共同进步”的评价体系。

　　实践证明,“三联”机制实现了城管、公安的密切互动,节约了执法资源,提高了执法效率,增强了执行力,取得了治安警情发案率显著下降和市容环境质量明显提升的双赢局面,对暴力抗法行为有强大的震慑力。2013年6月28日通过的《深圳经济特区城市管理综合执法条例》将我区城管、公安“三联”机制执法联动经验和做法,上升为特区立法,在该条例?第37条规定:“?公安部门应当支持、协助和配合综合执法部门依法开展综合执法。建立综合执法部门和公安部门证据、信息联通、执法联动的协作机制。具体实施办法由市政府另行制定。公安部门应当指定有关机构,协助和配合综合执法部门开展执法。”

　　二、践行“说理式”执法,创新城管执法方式

　　2016年6月,我区率先进行综合执法改革,成立福田区城市综合管理行政执法局(简称“福田区城市综合管理行政执法局”),划入原区规划土地监察局、城市管理行政执法局相关职能。我局成立伊始,即着手破解市民群众对执法认可度不高、执法对象阻碍甚至暴力反抗执法等困局,推动执法管理重心下移,执法全程推行“说理式执法”。

　　(一)构建“四个必说理”体系,促执法方式大转变

　　1.法律宣传必说理。坚持“功夫用在平时”,区综合执法局和街道执法队利用“国家宪法日、全国土地日”等关键时间节点,广泛开展普法进机关、进单位、进社区的全覆盖宣传活动,为群众提供法制宣传服务。在开展“垃圾不落地”等与市民群众息息相关的监督检查过程中,执法人员充分讲法理、谈事理、说情理,将浓浓的人情味融入到普法宣传工作中,引导市民自觉遵法守法,树立良好的法治意识。

　　2.巡查发现必说理。坚持柔性敬告与刚性执法相结合,执法人员在巡查过程中发现有违反规划土地和城市管理法律法规的行为时,实行先礼后兵,即在发出《停止违法行为通知书》前,先下发《敬告通知书》,以预先提醒、预先警示的方式,向行政相对人详细讲明违法行为将受到的行政处罚以及可能采取的强制措施等后果,督促其自行改正违法行为。巡查发现必说理,给行政相对人在心理上留下一个“缓冲带”,达到了有效缓解执法冲突的良好效果。

　　3.调查取证必说理。坚持教育与处罚相结合,执法人员在案件调查取证过程中,充分利用“说理式”执法文书和执法用语,用朴实的群众语言去沟通,用浅显的道理去说理,用公正的态度去执法,真正使法、理、情融于一体,让行政相对人既感受到法律的尊严,也感受到执法的温度。调查取证必说理,直接实现了在执法中普法,使执法过程主动暴露在阳光下,主动接受市民群众的监督,真正达到了以法服人、以理服人、以情感人的目的。

　　4.处罚执行必说理。坚持法理结合,在行政处罚告知文书中对将要采取的行政处罚种类、理由及具体程度予以详细说明,并告知当事人有陈述申辩的权力,在行政处罚决定文书中阐明违法行为触犯哪项法律,应给予什么样的处罚,为什么作出这样的自由裁量分析。处罚执行必说理,实现了执法人员与行政相对人之间的平等对话,让行政相对人知其然,更知其所以然,达到了让行政相对人心服口服的目的,也提高了行政处罚执行率。

　　(二)锤炼三项内功,促执法能力大提升

　　1.锤炼案件办理功。摈弃以往在法律文书中照搬法律条文、简略描述违法行为的做法,在执法文书中增加“说理式”表达,新增执法文书6份,修订执法文书35份;以绩效考核为抓好鼓励执法部门主动使用说理式执法,在执法案卷管理评查制度中增加“说理式”考核,每半年评查一次,对未进行说理式执法的案件予以扣分,对于经过案件研讨会议研究的执法疑难案件或案情复杂、类型新颖的案件,明确说理式执法为必经环节,以提升办案人员的说理能力和水平。2016年,综合执法局通过“说理式”执法,累计成功办结各类疑难案件、历史积案396宗。

　　2.锤炼人员素质功。为确保“说理式执法”有效实施,借助福田区深化基层大部制改革设立综合执法局的契机,紧扣“执法队伍建设”这一关键点,大力开展综合执法队伍规范化建设。将“说理式执法”的理念融入到综合执法核心价值理念的讨论、征集活动中,将“说理式执法”的理念贯穿到综合执法队伍建设的区级规范性文件起草内容中,将“说理式执法”的理念编纂进党纪政纪法纪培训等各类综合类培训中,全面提升执法队伍的凝聚力和战斗力。

　　3.锤炼执法保障功。为满足“说理式”执法对案件调查取证的严格要求,与专业测绘公司合作,在国内率先将三维激光雷达测绘技术运用于违建监察,获取的城市地物信息的分辨率比卫星遥感监控高近20倍。为解决部分违法行为难以找到行政相对人等问题,与区公安分局联合成立了视频组,通过视频智能监控方式追踪行政相对人,成立以来及时有效处置建筑垃圾偷排乱倒案件78宗,“三乱”案件446宗,大大增强了执法人员破解执法难题的信心。

　　(三)凸显三大效能,促执法效能大平衡

　　1.法律效能稳步提升。经过“说理式执法”的充分历练,执法人员的法治思维和法治理念不断升级,以法立威,以理服人,经常达到事半功倍的执法效果。2016年全区通过“说理式执法”说服176宗违法建筑案件行政相对人自行拆除违建,累计拆除建筑面积24300平方米,占全年拆除面积的20%;在处理超线经营、乱张贴、乱扔乱吐等市容管理违法行为时,轻微违法行为行政相对人自行整改率高达100%。

　　2.社会效能稳步提升。针对当前城市管理中确实存在社会需求、屡次改正却屡次出现的管理难题,执法人员在积极说理的同时,不断开辟新的解决思路,有效破解了一批执法难题。香蜜湖街道执法队为解决了标语横幅随意悬挂问题,主导搭建起LED公益宣传平台,吸纳学校、商场、银行等LED广告设置单位84家,统筹发布公益广告内容,既节约了行政成本,也提升了市容环境。

　　3.聚合效能稳步提升。随着“说理式执法”在城市管理治理和查违治违各个领域广泛运用,其带来的辐射效应也在逐步升级,推动城市综合管理治理效能全面提升。沙头街道执法队通过充分说理,引导股份公司、物业管理单位、商事主体建立起“三位一体”城市管理共同责任体系,在城中村市容环境治理中效果显著。

　　三、存在问题:暴力抗法现象仍时有发生,城管执法环境仍有待改善

　　(一)近三年我区城管执法的暴力抗法情况

　　自推行城管、公安“三联”机制、“说理式”执法方式以来,我区暴力抗法现象一度有所减少,其间又有所反弹。2015年遭遇暴力抗法10宗,受伤7人,被治安拘留或者刑事拘留的1人。2016年遭遇暴力抗法22宗,受伤24人,被治安拘留或者刑事拘留19人。2017年遭遇暴力抗法12宗,受伤7人,被治安拘留或者刑事拘留2人。2018年第一个季度,遭遇暴力抗法3宗,受伤3人,被治安拘留或者刑事拘留3人。这其间反弹固然有因为综合执法部门成立、加大了执法力度(纳入查违执法)的原因,但也反映了城管执法环境仍不容乐观。

　　(二)执法手段不足

　　由于这么多年以来,城管一直没有全国性统一的法律,一直处于“借法执法”状态,据我局不完全统计,城管执法事项涉及400余项、法律(含法规、规章)达100余部,且多为地方性法规、规章。城管方面的法律、法规和规章有的规定了处罚内容,但对强制性手段却没有规定,一旦当事人拒不配合,执法活动便难以进行。比如,对非法午托的执法依据主要是《深圳市校外午托机构管理办法》,可以对非法午托机构“依法取缔”,实施“查封”、“扣押”等行政强制措施。但办法系为2009年市政府通过的地方政府规章,2012年《中华人民共和国行政强制法》实施后明确规定规章不可以设定行政强制措施,只有法律、法规才可以,因此,该办法规定的“查封”、“扣押”等行政强制措施因与上位法冲突不可适用。基层一线执法人员在查处非法午托时,面临着无法可依、无手段可用的困境。

　　(三)宣传力度不足

　　媒体关于城管执法的宣传报道一向不少,前些年主要集中在负面报道,而网上评论也往往一边倒,指责城管执法的种种不是,公众和媒体对城管执法的“不理解、不支持”使城管形象大受打击。近几年,随着公众和媒体对城管了解的深入,城管自我宣传力度的加大,网上的评论不再是一边倒,而是有更多的公众越来越能体会到城管执法的难处以及城管执法的意义所在,但城管形象仍是比较负面。这导致城管执法环境仍未有根本改善。

　　四、下一步举措:推立法,强执法,重联动,变宣传

　　为进一步减少暴力抗法现象、改善城管执法环境, 针对代表们从立法、执法联动、执法宣传、队伍建设等方面提出的建议,我局在总结过去工作经验和不足的基础上,在以后工作中将加强以下方面工作:

　　(一)推动立法完善

　　近几年来,作为区一级执法部门,我局积极参与到深圳城管地方立法工作中,及时总结一线执法经验反馈给立法部门参考,比如《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》、《深圳经济特区城市管理综合执法条例》、《深圳经济特区规划土地监察条例》、《深圳市户外广告管理办法》等法规、规章的制定或者修改。近几年,作为深圳城管执法的“基本法”《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》已经三次形成修改稿,我局多次提供意见和建议,积极推动该条例修改后更“接地气”、更具有操作性。在全国层面,继2017年住建部制定了《城管管理执法办法》这一全国性的城管执法规章后,近日《中华人民共和国城市房地产管理法》也已提上了立法议程。相信待这一全国性的城市管理“基本法”制定实施后,城管执法情况会有所改观。

　　(二)强化执法能力

　　所谓“打铁必须自身硬”,城管执法遇到的问题始终还需通过强化城管执法能力来解决。按照“强基础 转作风 树形象”的要求,务必做到:一是转变执法理念。我局成立伊始,即在全区城管执法员中开展了“执法理念大讨论”,最后确定了“民本 法治 理性 务实”作为我局综合执法的理念,真正做到执法为民、依法执法。二是转变执法方式。改变过去单一、生硬的执法方式,实现人性化、文明执法,继续深化“说理式”执法,在执法中做到有理、有据、有节。三是加强队伍建设。通过制度约束和规范执法人员的一言一举,严格执行“全过程执法记录”制度,确保执法人员依程序执法,实现程序公正,树立城管执法的良好形象。同时,进一步严格“共同责任制考核”制度,褒奖先进、惩处后进,树立队伍中的正面典型,刹住不正之风。

　　(三)重视执法联动

　　进一步完善城管、公安部门执法联动机制,着重拓展联动广度、挖掘联动深度以及提高联动精细度。着重解决几个问题:一是坚决不能把暴力抗法当作民事案件调解处理。而是严格按照法律规定,对暴力抗法行为构成阻碍执法的,建议公安部门按照《治安管理处罚法》有关处理;构成犯罪的,按照《中华人民共和国刑法》有关规定处理。二是坚持和完善城管、公安“三联”机制。进一步健全联席会议制度、互评制度、工作微信群沟通制度等;三是组织重大、专项执法行动。在关键时间节点、重要执法事项,组织城管、公安以及其他行政执法部门联合执法行动,集中力量,突破执法难题。

　　(四)改变宣传方式

　　城管是一个善干活、能干活、干苦活的部门,但一直不善于宣传自己、把自己的职责和工作如实地告诉给公众听。为塑造城管良好形象,改善执法环境,重点做好:一是加强与各类媒体的沟通,如实报道城管工作。早在前几年,我局就开通了“福田综合执法”微信公众平台,并委托晶报等专业媒体运营,全力打造公众了解城管执法的平台窗口。二是借力法治宣传活动,宣传城管执法。比如,在历年的“12·4法制宣传日”、去年的“福田区法治集市”等法治宣传活动中,我局都努力借助平台力量,宣传城管执法工作,以及最新的执法手段,如“天眼3.0”“无人机查违”等科技查违。三是提高舆情应对能力。除了执法过程中的“粗暴因素”外,城管形象还与失当行为一旦发生后的舆情应对失策有关。因此,近几年,我局一直重点加强舆情应对方面的建设,培训相关人员,争取“化危为机”,进一步改善城管执法形象。

　　各位代表,以上是我局关于建议的答复,如还有疑问,可继续联系我局,也可莅临我局考察指导城管执法工作。感谢你们一直以来对城管执法工作的关注和大力支持,欢迎以后继续给我们提出宝贵的意见和建议!

　　此复。

　　福田区城市综合管理行政执法局

　　2018年5月3日