建议内容

　　一、现状:

　　在全市，执法机关在基层执法过程中，经常遭遇执法对象暴力抗法情况，严重影响了城管执法工作的效果和威信，挫伤执法人员的工作积极性，对街道城管执法人员的人身安全造成了威胁。暴力抗法是对国家法律的公然蔑视和挑衅，具有较大的社会负面效应，既会助长犯罪分子的嚣张气焰，使人民群众失去安全感，又会在一定程度上挫伤执法人员的士气，减损执法的效果并进而影响社会稳定。 

　　二、理由:

　　出现暴力抗法事件，一是违法者法制观念淡薄。城管执法工作者面对的对象大多是社会弱势群体，经济较差，文化较低，法制观念淡薄，认为城管执法只是针对他们的个体行为，从而做出过激行为抗拒执法。随着国家民主法制进程的加快，公民权利意识大大增强，但义务观念却相对滞后，导致了一些人走入误区，一旦认为自身权益受到侵害，就置法律于不顾，不惜采取暴力手段去“维护”。二是城管执法工作的强制力不够。行政强制涉及的法律法规较多，但有效执行力量相对较弱。如城管执法只能对已经发生或正在发生的违法行为进行查处，而对违法行为者的人身自由强制措施只能由公安机关行使。城管执法部门职能趋向综合化，涉及法律依据庞杂，而众多的法律、法规也都没有明确可行的强制手段来制止暴力抗法事件。三是城管执法保障不够。当城管执法遭遇暴力抗法时，一般情况下还是求助于公安机关，但公安机关由于诸多的原因，没有按“阻扰行政人员执行公务和暴力抗法”的问题去处理，而是以一般的民事纠纷进行调解，即使执法队员人身受到伤害，公安机关也最多以治安案件进行调解。这种处理方式不但没有从根本上震慑违法行为，反而使一些违法人员更加有恃无恐，使城管执法的力度大打折扣，人身安全得不到保障，给执法队员造成了很大的心理压力。四是部分舆论负面报道为暴力抗法推波助澜。个别媒体对城管执法进行报道时，违背新闻报道应当遵循的客观公正、实事求是这一基本准则，往往进行片面的，甚至是歪曲事实真相、产生错误舆论导向的报道。?最后，社会价值观念的变化，使一些人超越了法律的底线，一旦执法行为影响到其经济利益，就误以为自身的权益受到侵害，不惜采用暴力手段阻挠执法，直至触犯刑律。 

　　三、建议

　　1、加强执法机关执法权力与强制力。下放并制定更多执法权给予执法机关，并制定执法人员保护条例，明确遇到暴力抗法所能采取的措施和手段。 

　　2、加强执法机关和公安等部门的联合执法，完善联合执法工作机制，促进联合执法常态化。 

　　3、严厉打击暴力抗法行为。对用暴力、威胁方法阻碍行政执法人员依法执行公务的行为，公安部门要及时依法做出处理，直至依法追究刑事责任。对情节严重构成犯罪的，要坚决移送司法机关追究其刑事责任。一旦发生防卫后果，各级领导、上级机关应在分清是非的前提下，充分保障和维护执法人员的合法权益，检察机关对暴力袭警、暴力抗法案件，要迅速做出反应，依法严厉打击，切实维护法制的尊严。 

　　4、进一步强化执法机关执法宣传工作。一方面加大执法机关法律法规宣传力度和普法教育力度。另一方面对某些媒体歪曲事实真相、误导广大市民的不实报道，予以批评教育和制止。 

　　5、进一步加强执法队伍整体建设。执法机关要倡导以人为本，文明办案。在抓好执法队整体建设的同时，突出抓好外包服务协管员队伍建设，不断提高文明执法、规范执法、严格执法的水平。 

　　建议答复

　　福田区城市管理和综合执法局关于深圳市福田区第七届人民代表大会第四次会议

　　代表建议第20190082号的答复

　　尊敬的梁锡武(等)代表：

　　你们在深圳市福田区第七届人民代表大会第四次会议上提出的关于强化执法机关执法力度与严厉打击暴力抗法行为的建议已收悉。感谢你们对我区城市管理工作的支持和关心，深圳市的城管执法经过20多年的发展与完善，已成为城市治理最重要的执法队伍之一，但基于立法上的支撑不足、执法保障不完善、社会多元利益冲突、公众舆论导向偏差、社会心理及城管执法自身不规范等原因，间接或直接导致了基层城管执法中暴力抗法行为的发生。

　　经与会办单位福田公安分局充分协商后，在总结我区城管执法尤其是解决暴力抗法问题的做法和经验基础上，现将办理情况答复如下：

　　一、深入推进城管与公安信息互换、监管互认、人力互动、执法互助的“四互机制”，优化综合执法环境

　　交叉执法、多头执法、执法扰民是城管执法集中行使行政处罚权所要解决的最主要问题也是其存在的前提，从行政过程的动态性上看，一个规范、高效的部门间协作机制是城管执法运行畅顺的保障，也是政府治理体系现代化的题中之义。在城管、公安“三联”机制的基础上，我局对该机制进行完善与优化，推行“四互机制”，更好的实现部门间协同治理的格局。   

　　（一）完善信息互换机制，破除信息壁垒。城管与公安实行信息资源互通，我局对工作中发现的治安隐患、案件线索，特别是在城管执法领域涉及的扫黑除恶线索及时通报公安部门；辖区派出所民警、巡防员等对治安巡逻中发现的市容秩序违法行为，也在第一时间进行通报。

　　（二）执法监管互认，证据联用。基于城管与公安在社会治理方面存在部分的职权交融，例如犬只扰民、违法设置条幅、道路交通等方面在《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》和《治安管理处罚法》中均有相应的规定，在各自履行法定职责的前提下，为了提高行政效能就后续监管进行互认，解决了重复监管、监管真空的问题。此外，城管、公安对证据资源予以联用，派出所在办理案件时，可直接调用街道执法队执法过程中收集的视频证据、证人证言等符合法律规定的证据材料；基层执法队在执法过程中，也可申请调用派出所的监控录像和人员信息材料，提高了执法效率和执法取证水平。

　　（三）执法人力互动、增强执法威慑力。针对泥头车违反道路交通安全、违法偷排余泥渣土及沿途撒漏等行为，我局定期与公安交警部门的执法人员设点联合执法，2016年以来，开展整治行动65次，查处违法行为250宗，行政拘留6人，形成强大的执法威慑力。此外，我局的流浪乞讨人员联合救助大队，长期派驻有两名公安民警，协助参与流浪乞讨人员的救助与劝离。街道执法队与辖区派出所建立了执法互动机制，派出所派驻公安民警到执法队一同上路执法，执法队也参与派出所组织的社会综合治理行动。

　　（四）强化执法互助。一是我局借助区公安分局的强大视频监控系统，成立了视频组，通过视频智能监控方式追踪违法行为人，成立以来及时有效处置城市管理方面的违法案件500多宗，大大增强了执法人员破解执法难题的信心。二是形成了重大联合行动事先报备、调配警力的机制，在执法中遭遇暴力抗法时派出所能及时出警保障。三是为了更好的开展涉及少数民族的执法事项，杜绝原来在城管执法实践中因语言不通、民族习惯不同而造成的执法冲突和暴力抗法事件，我局特别组建了“新疆工作组”，该工作组由六名工作人员组成，全部由新疆喀什市城管局派驻，除了协助各街道执法队的日常执法行动，在“开斋节”“古尔邦节”等少数民族重大宗教节日期间，重点配合公安部门做好活动场所周边的市容秩序保障。

　　二、建立配套制度，畅通协同渠道

　　（一）配套联系人制度。我区成立城管公安联动执法指挥部，由福田公安分局局长担任总指挥，公安分局、城管和综合执法局、各街道各指定一名负责人作为指挥部联系人；派出所每周将领导值班表通报街道执法队，在遭遇暴力抗法时，街道执法队可直接联络派出所要求出警，实现派出所与街道执法队无缝对接。

　　（二）配套行动计划事先报备制度。街道执法队在开展城管执法行动前，事先将行动方案送达相关派出所备案，由派出所安排警力进行保障；开展重大整治行动，街道与派出所联合召开行动协调会，从人员配备、任务分配、突发事件处置等方面研究制定行动方案，确保执法行动顺利进行。

　　（三）配套例会制度。指挥部定期组织召开工作例会，城管和综合执法局、公安分局及街道执法队等成员参加会议，讨论研究常态化评价监督机制和信息报送制度，及时分析反思城管、公安部门协同中存在问题，总结经验。

　　（四）配套定期培训制度。城管执法部门逐步制定完善相关案件办理的规范指引，定期邀请公安部门就执法程序、取证技巧、法律法规适用等方面内容进行专题培训，避免在遇到阻扰执法或暴力抗法时，因执法人员现场控制方式不当、取证不符合公安机关立案条件而导致难以对暴力抗法的违法行为人进行制裁。

　　（五）配套案件报备制度。对涉及城管执法的刑事处罚转行政处罚、变更强制措施或不予处罚等案件，派出所上报公安分局法制科审核把关，确保案件处置标准一致，严肃维护执法权威。

　　（六）配套当事人身份信息查验制度。对城管执法过程中需要查验身份信息而当事人不配合的，由派出所安排巡查民警现场核查当事人身份并采集信息。

　　（七）配套出警出勤情况评价制度。建立城管、公安出勤出警评价制度，全方位、有重点开展对城管执法员、公安民警现场处理案件情况的评价工作，确实建立“逐案评价，互相监督，双向考核，共同进步”的评价体系。

　　三、“说理式”执法常态化，转变城管执法方式

　　（一）法律宣传必说理。区城管和综合执法局和各街道执法队利用“国家宪法日”和各类专项执法行动等关键时间节点，广泛开展普法进机关、进单位、进社区的全覆盖宣传活动，为群众提供法制宣传服务。在开展“垃圾不落地”“文明养犬”等与市民群众息息相关的监督检查过程中，执法人员充分讲法理、谈事理、说情理，将浓浓的人情味融入到普法宣传工作中，引导市民自觉遵法守法，树立良好的法治意识。

　　（二）巡查发现必说理。坚持柔性与刚性执法相结合，执法人员在巡查过程中发现有违反城市管理法律法规的行为时，实行先礼后兵，对超线经营、卫生脏乱差的商户和企业采用预先提醒、预先警示的方式，向行政相对人详细讲明违法行为将受到的行政处罚以及可能采取的强制措施等后果，督促其自行改正违法行为。巡查发现必说理，给行政相对人在心理上留下一个“缓冲带”，达到了有效缓解执法冲突的良好效果。

　　（三）调查取证必说理。坚持教育与处罚相结合，执法人员在案件调查取证过程中，充分利用“说理式”执法文书和执法用语，用朴实的群众语言去沟通，用浅显的道理去说理，用公正的态度去执法，真正使法、理、情融于一体，让行政相对人既感受到法律的尊严，也感受到执法的温度。调查取证必说理，直接实现了在执法中普法，使执法过程主动暴露在阳光下，主动接受市民群众的监督，真正达到了以法服人、以理服人、以情感人的目的。

　　（四）处罚执行必说理。坚持法理结合，在行政处罚告知文书中对将要采取的行政处罚种类、理由及具体程度予以详细说明，并告知当事人有陈述申辩的权力，在行政处罚决定文书中阐明违法行为触犯哪项法律，应给予什么样的处罚，为什么作出这样的自由裁量分析。处罚执行必说理，实现了执法人员与行政相对人之间的平等对话，让行政相对人知其然，更知其所以然，达到了让行政相对人心服口服的目的，增强了公众的可接受性，也提高了行政处罚执行率。

　　四、加强队伍规范化建设

　　根据市里的统一部署和要求，我局深入开展城管综合执法队伍的规范化建设，通过加强基层执法力量、树立队伍形象、规范执法流程标准等举措，进一步增强执法人员的宗旨意识和服务理念，不断自我检讨与革新，消除因自身执法行为不规范而引起的暴力抗法。

　　（一）推动城管综合执法机构改革。今年3月，根据区委区政府的决定，我局重新划入城管综合执法职能，挂“福田区城市管理和综合执法局”的牌子，局内部新成立了执法监督科，整合了执法资源，对依法行政、文明执法予以监督指导；局机关再次划转配置正式及辅助执法员共29名到各街道执法队，继续推动执法管理重心下移，充实基层执法力量。

　　（二）开展执法人员“大练兵”。今年5月，我局完成了2019年的春季“大练兵”活动，对全区执法队长、队员、辅助人员共200余人进行了封闭的军事化轮训，训练内容包括队列训练、体能训练、团队建设、队伍纪律等。下半年，我局还将组织秋季“大练兵”，全面提振了基层执法人员的精气神，切实树立了崭新的执法形象，促进了队伍规范化，提升队伍凝聚力和执行力。

　　（三）推进执法标志、标识、装备规范化建设。统一了全区城管执法人员的制式服装和佩戴标志标识，统一了机构办公场所外观标识和内务管理的标准化管理模式，严格按照《关于规范全市城管综合执法装备配备标准的通知》要求配备对讲机、记录仪等执法装备。

　　（四）深化“律师驻队”工作模式。继续挖掘律师顾问在基层城管执法中的作用，除了在城管执法中引入了法治思维、法治方式,还发挥了公众参与和民主监督的作用，通过规范执法、文明执法、严格执法,取得了事半功倍的执法效果，不断提升依法行政的水平。　　

　　（五）规范执法辅助人员管理。严格管理执法辅助人员，通过考核入职和岗前培训，提高辅助人员的整体素质，不但制定统一的人员编号和工作证件，还制定了具体的工作流程规范和文明用语，确保巡查不空转，对市容乱象做到能管、敢管、善管。

　　五、下一步举措

　　实践证明，通过城管加公安的密切互动、“说理式”执法和规范化建设，节约了执法资源，提高了执法效率，增强了执行力，获得更多市民的认同感，取得了治安警情发案率显著下降和市容环境质量明显提升的双赢局面，对暴力抗法行为有强大的震慑力。经统计，2016年遭遇暴力抗法22宗，受伤24人，被治安拘留或者刑事拘留19人；2017年遭遇暴力抗法12宗，受伤7人，被治安拘留或者刑事拘留2人；2018年遭遇暴力抗法12宗，受伤20人，被治安拘留或者刑事拘留6人；2019年至今尚无遭遇暴力抗法事件。虽然总体上看暴力抗法事件正逐渐减少，但基层城管执法环境仍不容乐观，暴力抗法事件在这几年也有过反弹。接下来，我局仍需加强如下几个方面工作：

　　（一）推动相关法规的修改与完善

　　深圳市关于城管执法的地方立法已较为完备，但随着城管执法改革的深入，许多规范性文件需要进行修订或清理，以符合法制统一的要求。据统计，城管执法职权近500项，涉及的法律（含法规、规章）达100余部，职权依据零散且呈现碎片化，导致市民群众对城管执法的权责边界不清楚，社会上还有对城管“上管天下管地，中间管空气”的戏称，这也是造成暴力抗法的一个重要因素。因此，现阶段我局将与相关部门加强沟通，根据权责清单，对涉及城管执法的职权范围、执法依据、执法手段、执法程序进行梳理，进一步厘清与其他部门间的权力界限，避免权责混乱、界限不清。建议并推动修订完善深圳城管执法的“基本法”——《深圳经济特区城市管理综合执法条例》，从事项领域和职权性质两个维度将城管执法的职权范围、配置标准、执法手段、执法保障等在《综合执法条例》中予以明确，统筹、规范全市的城管执法工作。

　　（二）强化执法能力

　　所谓“打铁必须自身硬”，城管执法遇到的问题始终还需通过强化城管执法能力来解决。按照“强基础 转作风 树形象”的要求，务必做到：一是转变执法理念。真正做到执法为民、依法执法、严格执法。二是转变执法方式。改变过去单一、生硬的执法方式，实现人性化、文明执法，通过把“说理”融入到执法的全过程，在执法中做到有理、有据、有节。三是继续加强队伍建设。通过制度约束和规范执法人员的一言一举，严格执行“全过程执法记录”制度，确保执法人员依程序执法，实现程序公正，树立城管执法的良好形象。同时，进一步严格“共同责任制考核”制度，褒奖先进、惩处后进，树立队伍中的正面典型，刹住不正之风。

　　（三）细化部门联动机制

　　进一步细化城管、公安“四互机制”，着重解决几个问题：一是坚决不能把暴力抗法当作民事案件调解处理。而是严格按照法律规定，对暴力抗法行为构成阻碍执法的，公安部门按照《治安管理处罚法》有关规定处理；构成犯罪的，按照《中华人民共和国刑法》有关规定处理，推动完善“两法衔接”制度与“失信名单”制度。二是进一步健全联席会议制度、互评制度、工作微信群沟通制度。三是以“共治”“共享”为理念，联合开展各类专项执法行动，除了与公安联动，还要继续扩展与其他部门间的协同合作，集中力量，突破城市管理中的执法难题。

　　（四）加强宣传力度

　　近年来，我局一直在加强城市管理方面的宣传报道，把自己的职责和工作如实地告诉公众。一是加强与各类媒体的沟通，多邀请市民代表、媒体记者参与执法过程，如实报道城管工作。与晶报、晚报、南方都市报等专业媒体形成良好的沟通关系，全力打造公众了解城管执法的平台窗口。二是借力“国家宪法日”等法治宣传活动，多形式的宣传城管执法，推出更多的典型案例，以案释法。三是提高舆情应对能力，及时消除歪曲城管执法的苗头，继续加强媒体应对与沟通的业务培训，争取“化危为机”，进一步改善城管执法形象。

　　最后，再次感谢你们一直以来对城管执法工作的关心和大力支持，欢迎以后继续给我们提出宝贵的意见和建议！

　　深圳市福田区城市管理和综合执法局

　　2019年6月13日