探索福田依法治统、提升数据质量之路 

　　林师武 

　　 “科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”党的十八届四中全会提出的全面依法治国“新十六字方针”铿锵有力、掷地有声。福田作为全国改革开放前沿，率先提出打造“依法行政、司法公正、全民用法”的法治环境，与高屋建瓴的四中全会精神高度契合、同频共振。福田统计人作为建设“一流法治城区”的践行者，在依法行政上有新举措、在全民用法上有新成效，以踏石留印、抓铁有痕之势在依法治统的道路上砥砺前行。 

　　一、 依法治统的重要地位及主要做法 

　　（一）依法治统是提升数据质量的中流砥柱 

　　“失之毫厘，谬以千里”。统计数据一头连着党和政府、一头连着千家万户，是经济晴雨的气象站、是中国航母的航向灯。失真、失实的统计数据犹如恶性毒瘤，不断侵袭着华夏巨人的健康，给党和政府、经济与社会带来了严重的危害。主要体现在：一是扰乱政府的宏观经济决策。建立在错误数据信息上的宏观决策必定会给国家的经济发展带来难以挽回的负面影响。二是影响企业对经济形势的评判。企业调整生产经营、关注宏观形势最重要的载体是政府统计数据，失真的数据导致错误的判断，其后果必定是灾难性的。三是引起资本市场混乱。政府统计数据的失实必然引起资本市场的轩然大波，给中小投资者带来巨大损失。四是降低政府公信力。“注水”的统计数据必定会引起连锁反应，导致群众对政府的怀疑，造成许多不稳定因素，使得政府失信于民。 

　　“法者，天下之程式，万事之仪表也”。依法治统就犹如一把出鞘的宝剑砍断了“数据腐败”之手，刺穿了失真、失实数据的黑幕，捍卫了依法统计、不出假数的浩然正气，是提升数据质量的中流砥柱。 

　　（二）近年来福田依法治统的主要做法 

　　“天下之事，不难于立法，而难于法律之必行”。和着全面依法治国、依法行政的时代主旋律，区统计局以钉钉子的精神重实务、谋实效,把依法治统工作抓实、抓细、抓好，在“三抓、三重、三新”上出新气象。 

　　1.    抓制度、重执法，统计法制建设取得新成效 

　　一是抓制度，夯基础。不以规矩，不成方圆。一方面，区统计局紧抓制度建设“牛鼻子”，不断细化法制建设、执法流程的规范完善。如为提升辖区报表单位数据质量，区统计局制定了《福田区主要数据质量评估办法（试行）》。为提高基层统计法制工作水平，区统计局在上级统计部门及区法制办、专职律师的指导下，制定了《福田区统计裁量权实施办法（试行）》。另一方面，“接地气”、“聚人气”，重心下移，加大基层服务，印发了《福田区统计局干部派驻街道统计站方案》，首创将局机关干部派驻各街道统计站任统计指导员，促上下联动。为夯实基层统计工作基石，区统计局结合基层报表单位的“红黄绿”分类服务制定了百分制考核制度，通过30余项的制度创新，形成了以制度管人、凭制度管事的良好氛围。 

　　二是严执法，重监督。“法者国之重器，罚必施于有过”。过去执法检查程序时效长，自由裁量空间较大，效果缺乏有效监督，法律震慑力不足。为提高执法质量，使人民群众都充分感受到统计法制的公平、正义，区统计局采取了法律事务事前告知、裁量标准向社会公示等形式从源头杜绝执法腐败。为提高执法时效性，区统计局在充分走访调研的前提下，通过流程再造，不断优化常规执法检查业务流程，促使全流程提速50%。为加强内部执法监督 ，区统计局在立案前通过专职律师和上级部门对执法行为的合法性与合理性审查，加强事前监督；在案件立案调查期间通过案件合议小组集体讨论结合行政处罚裁量标准对处罚决定进行事中监督；在结案后通过区法制办、上级统计法制部门的案件质量巡查、执法人员终身负责等方法进行事后监督。为加强外部监督，区统计局还将执法案件信息向社会公示，接受外部监督。 

　　2.抓服务、重创新，服务型统计改革获新突破 

　　一是抓载体、优服务。思想是行动的向导，而服务源自心灵的沟通。如为确保源头数据的合法、有效，以信息化推动法制化，区统计局把关口前移，在全市率先采用SSL-VPN方案建成连通街道的CA认证网络系统，对“一套表”企业严格执行“不入库、不出数”制度，严禁带病入库，弄虚作假。又如为提高数据质量，落实统计法律法规所赋予的“企业自主申报”权利，区统计局提供“贴心式服务”，对存在数据波动大、指标口径拿不准等问题的企业采取网上远程协助、电话咨询、上门指导方式优化统计服务内容，真正做到“扶上马，送一程”。  

　　二是重创新、求实效。创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。区统计局自去年实施创新报表单位统计数据“红黄绿”分类管理以来取得显著成效，红黄色企业从最高时期的398家下降为目前的0家，提前实现了“一年内全部转绿”的目标，报表漏报、迟报、晚报现象得到有效遏制，报表上报率达100%。为优化基层统计服务，区统计局率先破题，探索出统计工作一线服务法， 2014年全局深入基层服务1100余人次，帮助基层解决统计“钉子户”800余家，直接完成个体户详查1300余户，独立完成全区金融、证券、保险企业调查1150余家，帮助基层解决技术、物资难题70余个,开创了干部在一线锤炼、作风在一线转变、问题在一线解决、绩效在一线检验的新路子。在统计调查制度上，区统计局作为深圳市唯一的新兴经济业态创新综合试点，打破了常规统计方法，实现 “平面统计”向“空间统计”、“一维统计”向“多维统计”的飞跃，成效显著。创新的综合评价体系，为政府决策提供全方位、多视角的高端服务。 

　　3.抓素质、重宣传，依法治统能力得到新提高 

　　一是强队伍、激活力。事业之成败，关键在于人，基础在干部，核心在班子。在班子建设上，区统计局班子坚持“打通最后一公里”，“一把手”带头举办法制讲坛，党组中心组坚持学法制度，形成以上率下，树立标杆作用。在法制机构和执法队伍建设上，区统计局勇当改革急先锋，率先成立统计法制科室和统计稽查所，配备专职执法人员、车辆及执法设备。执法领域实现了由集中抽查到全面常规检查的跨越式发展。在执法模式上由过去的单打独斗转变为全员执法，全局通过省、市法制部门考试取得执法资格人员达40人。为激发统计人超越自我的精神动力，全局还组织岗位大换兵，强化执法队伍建设，定期开展执法骨干培训，促使执法实践与专业理论融会贯通、形成强大合力。区统计局还被评为深圳市唯一的“三经普”国家级先进集体。 

　　二是重宣传、强意识。“执法难不难，关键在宣传”，区统计局多措并举、多维宣传。一方面，依托大众传媒，以“六五”普法为契机，借用移动电视、短信平台、区域网等高科技力量，围绕各类普查、年报会、执法检查，通过免费发放统计法律宣传资料、检查送法进企业、网上直报系统短信提示、动漫宣讲、开办法制培训班、法制小讲坛等形式开展普法宣传。另一方面，针对不同对象和区域，以“世界统计日”、“中国统计开放日”及“12·4”全国法制宣传日为载体，精心筹划，营造统计法制宣传系列活动，2014年全年统计法制宣传活动十多场，发放统计法宣传品5000余份，对30000余家单位开展普法宣传工作，宣传效果显著，辖区单位对统计工作的配合支持均有很大提高。 

　　二、 统计法制建设的主要特征及存在问题 

　　（一）违法案件主要特征 

　　近年来，区统计局苦练内功，不断提高执法队伍的法治思维和执法能力，对辖区3033家企业开展了现场执法检查工作，对128家违法单位依法给予行政处罚，有效保障了统计工作的法治环境，震慑了统计违法行为,同时统计违法案件也出现了新动态。 

　　1.从行业划分看。在近年所查处的违法案件中，批发零售业和重点服务业为统计违法案件的高发行业，分别占32.9%、32.7%.其次为工业和住宿餐饮业，所占比例分别为14.1%、10.9，其他行业占9.4%（详见图1）。 

　　图1：福田区近年统计违法案件比重（按行业划分） 

　　2.从注册资本看。企业注册资本在1000万以上、500万至1000万、500万以下所占比例分别为33.6%、18.8%、47.6%（详见表1）。小微企业因人员流动性大、一人多岗、身兼多职、对统计法治意识不强等因素导致违法案件多发。 

　　表1：福田区近年来统计违法案件比重（按注册资本分）  

　　3.从登记注册类型看。近年来，福田区统计违法案件主要集中在内资企业，港澳台资企业排名其次，外商独资企业占比例最小。三者的比例为：78.1%、17.2%、4.7%（详见图2）。福田作为改革开放的先行地，吸引了大量的港澳台资本和外商投资。国际资本长期在高度规范化和法治化的市场中运营，来深后更为重视依法、诚信经营，从被查处的违法案件看，其违反统计法律法规的比例最低。 

　　图2：福田区近年统计违法案件比重（按登记注册类型分） 

　　4.从违法类型看。近年来，统计违法行为集中在无从业资格证、瞒报统计数据上，比例为46.3%、34.7%。虚报统计数据以及其他违法行为占13.7%、5.3%（详见图3）。目前，我区大部分企业未能设立专职统计岗位，统计工作常由会计兼任。统计与会计之间虽有相似之处却有本质区别，若统计人员不具备专业知识和业务技能，极易导致统计违法行为的产生。如在瞒报统计数据的违法行为中，因聘请无从业资格人员而产生统计违法的占24.2%，又如在虚报统计数据的违法行为中，该比例占23.1%。 

　　图3：福田区近年统计违法案件比重（按违法类型分） 

　　（二）              统计法制建设存在的主要问题 

　　经过30多年的发展，以《统计法》为龙头的统计法律体系日臻完善，在区委、区政府及上级统计部门的正确领导下，福田的统计法制建设取得长足进步，依法统计的能力和水平不断提高。但在执法实践中，依法治统仍存问题，主要体现在以下方面： 

　　1.统计制度缺陷，影响执法权威 

　　统计报表制度是统计部门依法实施调查的工作方案，具有权威性和约束力。但在执法实践中我们发现，有些指标解释难以让人准确把握，特别是会计与统计口径不一致的指标，给执法工作带来了许多困扰。如“应交增值税”指标，制度中 “应交增值税=销项税-进项税+进项税额转出-出口抵减内销产品应纳税额-减免税款+出口退税”。但对如何取数，制度并没进一步说明。在执法检查中，我们经常遇到出口企业的统计人员不清楚出口抵减内销产品应纳税额、出口退税这两项数据取自何处。更为复杂的是，由于记账不规范、税务报表存在时间差等原因，这两项数据在应交增值税明细账中和《免抵退税申报汇总表》中可能不一致，统计人员若对会计制度、增值税纳税申报业务不熟，对统计指标口径把握不好，会直接影响指标的准确性，导致产生漏报、虚报的违法行为，这亦导致被查单位对检查结果产生异议。如果被查单位以此为由提起行政诉讼，可能会导致统计部门败诉，降低了统计执法检查的权威性。 

　　2.执法程序特殊，影响执法效能 

　　统计执法程序具有一定的特殊性。多数行政部门在认定行政相对人确有违法事实存在，并依法需要追究法律责任的，才进入调查程序。而统计执法必须先对被查单位进行调查询问、收集证据，当发现其违法行为达到一定标准后，才进入立案程序。对于统计基础工作好且数据质量高的企业来说，制作现场笔录、询问笔录等一系列的执法文书，其宣传作用大于执法检查本身。如果不涉及行政处罚与诉讼、复议等问题，繁琐的文书只会成为拖累行政执法效能的不利因素，不符合行政执法的高效原则。 

　　3.取证方式单一，影响执法严肃性 

　　在目前的统计执法检查，仍然采用传统的复印打印企业原始资料的单一方式，弊端在于执法人员在制作文书的过程中需要手动抄写或录入大量原始数据，难免会因疏忽导致抄写或录入错误，直接影响检查结果。还有些被查单位在陈述申辩时，提出各种理由推翻之前的检查结果，或对案件的关键问题改变说法，但执法人员无法提供执法时的影像资料，不得不采纳受查单位提出的新的意见。由此可见，单一的取证方式给违法单位以可乘之机，同时也给后期处理工作带来隐患，这些都会影响到统计执法检查的严肃性和权威性。 

　　4.宣传创新不足，影响普法效果 

　　“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。经过多年的法制宣传教育，群众的统计法律意识和法制观念有了明显增强，宣传载体和手段的应用越发成熟。但仍存在一些问题，如宣传机制仍不健全，基础薄弱，表现在力度不够、宣传面不宽。宣传手段、方式还有些陈旧，效果不理想。在一些综合性的报刊、杂志、电台、电视台、网络则无名、无声、无影。新媒体的运用不多，单向性宣传、教育型宣传较多，整合性、持久性、上下联动性宣传较少。 

　　三、 下一步工作重点及对策建议 

　　（一）   依法治统的工作重点 

　　“法立，有犯而必施”。下一步依法治统工作重点主要有：一方面，以国家统计局即将公布的《统计上严重失信企业信息公示暂行办法》及福田区《公共信用信息管理办法》为依据，积极将我区统计工作上存在失信行为的企业违法信息纳入征信系统。加大执法力度，做到执法必严、违法必究，突显法律的权威及公平与正义。另一方面，结合推进红黄绿报表单位分类管理制度、百分制考核制度、派驻街道统计辅导员、统计AB角管理制度、统计数据质量评估制度等各项制度的落实，进一步提高我区统计法制工作的层次和水平，不断提升统计数据质量，用发展改革的办法解决统计法制建设中的新情况、新问题。 

　　（二）   具体对策建议 

　　加快推进一流法治城区建设，既是贯彻中央全面依法治国决策部署的实际行动，也是福田经济社会改革发展的内在要求。就福田统计法制建设面临的问题和困难，现提如下几点建议： 

　　1.完善制度，提升权威 

　　统计报表制度是具有权威性与法律依据性的一套完整的制度，是获得真实准确的统计数据的必要前提。一方面，要增强对指标解释的通俗性、可操作性，使指标填报单位更加关注数据来源，易于调查对象正确理解指标含义。另一方面，要提高对新兴行业、互联网企业、电子商务企业、民营经济等关注度。例如电商企业的零售额统计、设备安装企业的建筑业总产值等指标存在一定的特殊性，情况较为复杂。建议在制度中对这些企业的统计方法做出具体规定，增强统计人员的可操作性。 

　　2.流程再造，提高效能 

　　由于受各种要素约束，要提高执法效能就须从执法流程再造、对案件进行分类服务上下功夫。一方面，对于立案案件，毋庸置疑需要完整的证据链作为支撑，各类文书须相互衔接。另一方面，对于调查取证后发现不需要立案处理的单位，应简化执法文书，以执法情况记录表等方式代替，经被查单位签字盖章确认。应集中精力做好指导，不能将督导工作流于形式，本末倒置。适当地简化不立案案件和督导案件的执法文书，可以减轻执法人员的压力和负担，大大提高统计执法效率。 

　　3.依法取证，丰富载体 

　　目前，许多违法行为的证据都以数字形式存在，并通过计算机或网络进行储存、处理和传输，电子数据在证明案件事实的作用越来越重要。《统计法》、《行政诉讼法》等法律中均有电子证据的相关规定。为将电子证据更好地应用到统计执法中，实现法律手段和技术措施的高效结合，一是要做到进一步明确电子证据的地位，把电子证据独立为一个证据种类，在当事人认可的情况下签字确认。二是规范电子证据的取证流程，保证过程合法，数据完整，确保电子证据的真实性、合法性，规避执法风险。三是兼顾好电子证据的保密、存储等工作。 

　　4.创新宣传，凝聚合力 

　　“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。创新宣传、凝聚合力，一是要找准结合点，开拓新思路。一方面，根据“两增强、三提高”的普法要求，把提高领导干部的统计法律素质作为重中之重来抓。另一方面，从统计实际出发，做到“四个结合”，即结合大型调查普查、结合年报定报、结合统计执法、结合主题宣传周宣传日，开展主题鲜明、服务为主的统计普法宣传活动。二是要把握社会性，探索新方法。我们要摒弃“单向灌输”式的宣传方法，创新双向互动的方法和载体。如市委书记王荣多次表示，要主动利用互联网加强党委政府与群众之间的沟通。新媒体工具的创新应用已成为“打通最后一公里”的“新群众路线”。一些“接地气儿”的政务微博如深圳气象局，更是以其诙谐有趣的语言与粉丝互动，获得好评无数。三是要协调联动，形成合力。要加强部门之间的沟通联系，主动与政府法制机构、监察局、司法局等联合工作，增强普法效果和力度。同时要开展“以案说法”，以及坚持回访制度，形成统计法制建设所需的良好外部环境。 

　　5、强化培训、提升素质 

　　    培训是增强业务能力提升队伍素质的重要手段。福田辖区企业规模大（法人企业62700多家）、结构多元特征明显，统计队伍变动频繁、人员素质良莠不齐，必须加大业务培训力度，提升队伍整体素质。一是加强新增企业统计人员业务基础知识培训，确保100%持证上岗；二是加大业务骨干培训，打造一支思想过硬、业务精通、技能一流的优良骨干队伍（中级职称以上）；三是注重统计创新、新技能、新业态、新理论的培训，培养一批善于创新、勇于奉献的精英级统计人才。 

　　法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。过去30多年，福田作为改革排头兵和先行地，率先杀出一条血路，解放和发展了生产力。但随着区位优势、成本优势的弱化，福田迫切需要以一流的法治环境增创新优势、释放新“红利”。在坚定走向依法治统的道路上，福田的统计工作大有可为、大有作为。 

　　（撰稿：林师武 系区统计局稽查所副所长、统计师 

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